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Para finales de 2012, Hidroituango y EPM parecían tener claro que la generación de energía en el proyecto hidroeléctrico no comenzaría en 2018. En septiembre de ese año, EPM corrió una simulación del cronograma de las obras como iban hasta ese momento y encontró que ya había un retraso de nueve meses para la entrada en funcionamiento del proyecto.
Este dato sale a flote en un acta del comité de seguimiento al contrato que rige el megaproyecto (conocido como BOOMT) y es una de los miles de piezas incluidas en la investigación que la Contraloría adelanta desde hace un año por los daños fiscales ocasionados en el proyecto, y en la cual hay todo tipo de actas y testimonios de los directamente implicados en el proceso.
El documento cuenta con más de 1.200 páginas en las que se describe con minuciosidad cómo y por qué se tomaron las decisiones en la construcción del proyecto: al final, es una especie de memorial que permite, desde la visión de la Contraloría, entender por qué el 28 de abril de 2018 Hidroituango comenzó a ser sinónimo de emergencia.
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Ese día, luego de continuas crecientes en el río Cauca, el túnel que encauzaba el caudal desviado del río se taponó y las aguas comenzaron a subir, sin el muro de la presa aún terminado, entre otras estructuras (como el vertedero). La gran amenaza era que las aguas rebasaran el muro de contención, lo que habría ocasionado una de las peores crisis ambientales y sociales en un país acostumbrado a la tragedia.
La tesis macro de la Contraloría, y por la cual le imputó cargos este jueves a 28 personas naturales y jurídicas, es que toda la obra arrastró un pesado lastre de incumplimientos, problemas de ejecución, gerencia y responsabilidades que fueron llevando hacia el ineludible resultado del retraso en la entrada en operación de hidroeléctrica. Lo que la evidencia recabada por la entidad deja ver es que, en su incapacidad para admitir que los plazos del proyecto eran imposibles de cumplir, se tomaron decisiones para terminar el proyecto “a toda costa”: por no fallar se terminó fallando en grande.
¿Qué tan grande? En el anuncio de la imputación, que cobija a políticos como Sergio Fajardo, Luis Alfredo Ramos, Aníbal Gaviria y Alonso Salazar, la Contraloría aseguró que el daño fiscal se estima en $2,9 billones y el lucro cesante en $1,1 billones.
Esto es sólo parte de las malas noticias. En el documento reposan también los resultados de un análisis hecho por la Universidad Nacional a nueve versiones del modelo financiero para tratar de establecer la perspectiva de la megaobra de cara al futuro. Su conclusión: “en la medida en que las inversiones del proyecto fueron escalando año a año, de manera correlativa fue disminuyendo el valor presente neto hasta generar un valor negativo. Lo que se traduce en el hecho de que los valores invertidos hasta junio de 2019 no van a ser recuperados cuando la hidroeléctrica entre en funcionamiento”.
El resultado de esta modelación tiene en cuenta que la central será operada por EPM durante 50 años, según el contrato BOOMT. Como lo dijo el vicecontralor, Julián Mauricio Ruiz, incluso en ese extenso periodo, “el proyecto seguía presentando números en rojo”.
El camino hacia la emergencia
En esta historia todo empieza con una carretera. Aunque, para ser justos, hablaremos de dos.
En la primera etapa del proyecto, la obra crítica la encarnaba la infraestructura vial para llegar hasta el punto en donde se excavarían los túneles que, a su vez, desviarían el caudal del río Cauca. ¿Para qué se necesitaba desviar el río?: para poder construir la presa, el muro que detendría las aguas, y así proceder con el llenado del embalse. Al final de todo esto, el agua, ya embalsada y controlada, se dirigiría hacia las turbinas y desde ahí la cosa ya es negocio redondo.
En la construcción de las vías se presentaron varios problemas y retrasos en la ejecución del contrato, además tocó cambiar la aproximación hacia los sitios de obra. La Contraloría lo resume de esta forma: “En el acta 107 de 27 de enero de 2010 se encuentra referida una situación que denota la fragilidad en la planeación del proyecto, puesto que cinco meses después de iniciado el contrato de construcción de las vías, y si bien era claro que el primer hito que debía cumplirse en el proyecto era la desviación del río Cauca, las vías que llegaban al punto donde debían iniciarse las obras para construir los túneles de desviación, eran por su ubicación, lo último en el proceso constructivo. Por este motivo se debió plantear la alternativa de llegar a la boca de túnel para poder comenzar la excavación desde la margen contraria (es decir la margen izquierda) y con un puente provisional atravesar el río Cauca, lo que supuso que se realizaran inversiones adicionales, todo lo anterior en pro de cumplir con el cronograma”.
En el cronograma inicial de la megaobra, las obras de desviación del río “deben comenzar a más tardar en febrero de 2011 para tenerlo totalmente desviado en 2012”. Las fechas de la desviación son vitales, pues sin completar estos trabajos, en pocas palabras, no puede hacerse la presa.
Los retrasos en la construcción de las vías comenzaron a pesar sobre los trabajos para construir los accesos a los túneles de desviación. En una carta de EPM a Hidroituango se cita un concepto de la interventoría sobre las vías: “Los atrasos en la ruta crítica del contrato no son recuperables en su totalidad”. Esto implica que algunas de las metas pactadas ya no se cumplirían.
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Para marzo de 2011, se firmó el contrato BOOMT, en el que EPM “asumió el compromiso de hacer las inversiones necesarias para la financiación, construcción, operación, mantenimiento y la entrada en operación comercial de la central hidroeléctrica, que acogía las siguientes proyecciones: entrada en funcionamiento en el año 2018 y un valor del proyecto calculado en US$ 3.049 millones”.
Este contrato establece un nuevo cronograma de 10 hitos, piezas fundamentales del proyecto, entre los que destaca la desviación del río Cauca, programada para, máximo, el 15 de enero de 2013. Para el 1 de marzo de 2018, las compuertas de desviación debían cerrarse, con lo que se habría dado inicio al llenado del embalse. La primera unidad que entraría en operación comercial, la cuatro, lo debía haber hecho en septiembre de 2018.
Pero para este punto, el peso de los retrasos pasados, además de asuntos administrativos y legales del proyecto, siguieron restando tiempo en el cronograma. De acuerdo con la Contraloría, “el contrato de construcción de los túneles solo pudo iniciar en agosto de 2011, tal y como da cuenta el Acta 127 de 28 de septiembre de 2011”. Estos trabajos debían haber empezado en febrero de ese año. “El inicio tardío de este contrato, llevó a que para efectos de cumplir el cronograma y desde su inicio, se le solicitara al contratista un programa de recuperación, que supuso incrementar el presupuesto”, se lee en la investigación.
Según los documentos del ente de control, el plazo inicial del contrato “fue de 610 días, que se ampliaron a 823”. Las razones de estas ampliaciones son problemas continuos en el contrato, a cargo del Consorcio Túneles Ituango FS. Unos 10 meses después de comenzar a ejecutar esta porción de los trabajos, el avance de la obra era el “que debía haberse dado durante los primeros dos o tres meses”, según un informe de interventoría.
El contratista adujo una serie de asuntos logísticos y de construcción que fueron retrasando las obras, una argumentación que la Contraloría valida parcialmente, hay que aclarar. Pero, a renglón seguido, dice sobre los atrasos que “la causa determinante de los mismos estuvo relacionada con la falta de diligencia del contratista que se manifestó en no tener adecuado planeamiento y metodología de trabajo, insuficiencia de equipos en buen estado de operación, adecuadas instalaciones industriales, suspensión de actividades, deficiencias en la programación, y bajos rendimientos en la ejecución de las labores”.
Para septiembre de 2012, ya se estaba discutiendo la posibilidad de desviar el río en junio de 2013, cuando el hito en el contrato BOOMT hablaba de 15 de enero de ese año, como máximo.
Fue en este punto cuando EPM corrió una simulación sobre el cronograma y encontró que el proyecto ya tenía nueve meses de retraso.
Los últimos meses de 2012 fueron de intensas discusiones, según se ve en las actas citadas por la Contraloría, porque ahí se comenzó a hablar de la posibilidad de que el contratista de las obras principales (el Consorcio CCC Ituango, con responsabilidades como la presa) se hiciera cargo de los trabajos de desviación. En ese momento, representantes de esta empresa aseguraron que estas obras “se terminarían en mayo de 2014 y con unos costos superiores”.
En un acta de noviembre de 2012 quedó consignado que “Hidroituango informa que la entrada en operación en el año 2018 es una fecha inmodificable, por las implicaciones económicas que se tienen para el Depto. de Antioquia (fuente de ingreso) además, se debe tener en cuenta la parte política”.
Los costos económicos están relacionados, en parte al menos, con una multa que impondría la UPME por el 40 % del valor de los activos de transmisión. Los costos políticos son harina de otro costal.
En este punto de la historia, es claro para la Contraloría que “tanto para EPM Ituango como para Hidroituango desde septiembre de 2012 existía una probabilidad más que significativa de no poder iniciar la generación de energía en 2018”.
Y esta consciencia es clave para el ente de control porque EPM se presentó para una subasta de energía a futuro, en la que le fueron asignadas Obligaciones de Energía Firme (OEF) mediante el popular cargo por confiabilidad para un periodo entre diciembre de 2021 y el 30 de noviembre de 2038. Esta fue la segunda subasta en la que participó el proyecto, vale la pena aclarar. En otras palabras, el proyecto estaba asumiendo responsabilidades futuras de generación en un momento en el que, según el ente de control, no estaba clara su fecha de finalización.
La desviación
El año 2013 llegó y la desviación del Cauca no se realizó. Entre agosto y septiembre de ese año se negoció la entrega de estos trabajos al contratista de los trabajos principales (CCCI) para intentar desviar el río en enero de 2014, uno de los momentos de verano que permiten realizar la operación con mayor facilidad.
Con el reloj encima, el contratista presentó planes en los que lograba terminar los trabajos en mayo o en agosto de 2014. Ambos fueron rechazados. En este mismo informe se comenzó a plantear la posibilidad de construir un tercer túnel para poder desviar el río en enero de 2014 y poder comenzar con los trabajos de levantamiento de la presa.
Según la Contraloría, “de acuerdo con los diseños originales, el Río Cauca se desviaría a través de dos túneles paralelos ubicados en el Cerro Capitán al lado derecho de la presa. El contratista debía cerrar inicialmente el túnel izquierdo para construir la descarga de fondo que garantizara el caudal ecológico y, posteriormente una vez terminada la descarga de fondo, se instalarían las compuertas en el túnel derecho para poder poner el tapón definitivo de éste e iniciar el llenado del embalse”.
La palabra compuertas es clave en este momento de la historia. El paso del río a través de los túneles, y la continuación de las aguas corriente abajo, estaría controlado mediante la instalación de las compuertas deslizantes de cierre de 7 metros de ancho por 14 metros de alto.
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Sin embargo, al 31 de diciembre de 2013 las compuertas de cierre no estaban listas, de hecho, tenían un retraso de 91 % respecto al cronograma. En un acta de seguimiento de ese día quedó constancia de que las demoras se debían a que las obras fueron contratadas tardíamente.
En el documento de la Contraloría se argumenta que “el no desviar el río Cauca en el primer verano del 2013 como se había planeado originalmente en el Hito 1 del BOOMT y tener que instalar las guías de las compuertas implicaba retrasar el desvío hasta 2015”. Entonces, en el primer verano de 2014 se empezaron a buscar diferentes alternativas para desviar el río, también en respuesta a la variación de terreno encontrada. Una de las soluciones planteadas era dividir el caudal por los dos túneles sin la instalación de los marcos y guías de las compuertas. A pesar de que se sabía de su inconveniencia, dice la Contraloría, se decidió prescindir de dichas estructuras para cumplir con los plazos del contrato. Esta resultó ser, de acuerdo con la entidad, “una de las decisiones tomadas que mayor impacto causó al proyecto”, sin mencionar que incrementó de forma importante su costo.
La toma de esta decisión, prescindir de las estructuras para las compuertas, forzaría eventualmente la construcción de un tercer túnel para la descarga de fondo del proyecto.
La Galería Auxiliar de Desviación
“… se evidencia que, desde agosto de 2013, EPM estudiaba la alternativa de construir un tercer túnel de desviación (Galería Auxiliar de Desviación — GAD), con el fin de garantizar la desviación del río en enero del año 2014, toda vez que el incumplimiento de esta fecha acarrearía mayores tiempos en el inicio de generación del proyecto”, argumenta la Contraloría
Pero la opción de construir la GAD no convencía mucho a la junta de asesores del proyecto, que en un informe de noviembre de 2013 aclaró que “los riesgos técnicos inherentes a la aceleración del desvío del río no son aceptables y recomienda ejecutar el diseño original optimizado con el contratista principal CCCI. El desvío del río debe ser efectuado después del término de las excavaciones y del concreto de las estructuras incluso la instalación de las guías de las compuertas. Incluso se procuró demostrar que, en caso de retraso en el cierre mismo, las fechas finales de generación podrían ser mantenidas, con el desvío del río en el verano de julio-septiembre siguiente y recuperación de los plazos con la aceleración de la construcción de la presa, que en el cronograma estaba prevista con mucha holgura”.
A pesar de este concepto, se procedió con la construcción de un tercer túnel y “abandonar los elementos de control y cierre de los túneles”.
En 2017, la GAD entró en funcionamiento y se procedió a comenzar a cerrar el túnel izquierdo. En 2018 se hizo lo propio con el derecho. Y así las cosas, el caudal del Cauca se estaba conduciendo por la GAD únicamente.
Entre abril 8 y 14 de 2018 se produjo una creciente importante en el Cauca y el 28 se registró el taponamiento de la GAD.
Lo que sigue en este punto de la historia fue registrado por todo el país con la alarma sobre la tragedia que pudo haber sido, pero que por fortuna no fue.
Para finalizar este apartado en la historia de la investigación la Contraloría concluye “la causa del colapso de la GAD obedeció a las fallas que anota el informe de los reajustadores, de donde este Despacho refrenda la conclusión de que la Contingencia no obedeció exclusivamente a una causa externa, sino que la misma fue producto de defectos constructivos, problemas en el seguimiento y control de las obras, como consecuencia de la ejecución acelerada de las obras para intentar cumplir a toda costa con una fecha de entrada de generación de energía”.
La entidad da por sentado que problemas relacionados con la construcción de la Galería Auxiliar de Desviación “sirvieron como concausa a que se derrumbara parte del túnel auxiliar de desviación, causándose así un taponamiento del mismo” y respalda la conclusión de los expertos de que “el túnel construido era aún más débil que el diseño ya marginal” y de que aparentemente el contratista conocía los problemas que se presentaron en la construcción de la Galería Auxiliar de Desviación, “pero las partes no se pusieron de acuerdo en quién tenía la responsabilidad de resolverlos o en la causa de estos, sino que creían que como los túneles derecho e izquierdo de desviación funcionaron sin problema, la GAD funcionaría de igual manera”.
Y a renglón seguido añade: “De lo ampliamente explicado en los fundamentos de hecho, resulta probado para este Despacho que como consecuencia de problemas en la planeación, desde el inicio del contrato se presentaran atrasos que condujeron a que para intentar generar energía a toda costa en noviembre de 2018, -aun cuando desde finales del año 2012 ya se sabía que no era posible cumplir-, llevaron a idear e implementar planes consecutivos de aceleración, contingencia y/o recuperación de tiempos”.