El Espectador le explica en qué va el Presupuesto y la ley de financiamiento

Es miércoles, día de El Espectador le explica. Aunque a veces parecen temas lejanos, el del Presupuesto General de la Nación y, ahora, el proyecto de ley de financiamiento, es cada uno y los dos en conjunto asuntos que merecen un poco de atención, pues al final están relacionados con lo que se le viene al país en varias realidades económicas y que tocan directa o indirectamente a cada uno de nosotros. Por ejemplo, si estamos en medio de presiones fiscales, ¿cuánto debería ser el monto adecuado y presupuestado en medio de esta realidad? ¿Cuál es la relación entre la apretada de cinturón de los gastos del Gobierno y esta reforma tributaria - así muchos no le quieran llamar de esa forma- que busca nuevos recursos? ¿Cómo está la relación entre el Congreso y el Ejecutivo de cara a esta discusión que toca el bolsillo de todos? ¿Qué pasó con la publicitada reactivación económica? ¿Por qué los analistas dicen que lo que se vivió la semana pasada en el Congreso no tiene precedente? Para entender mejor y responder cada una de estas preguntas, le pedimos a los colegas de Economía y de Política todos los contenidos que han publicado al respecto y con ello escribimos el siguiente boletín de resumen. Comencemos.

Es miércoles, día de El Espectador le explica. Aunque a veces parecen temas lejanos, el del Presupuesto General de la Nación y, ahora, el proyecto de ley de financiamiento, es cada uno y los dos en conjunto asuntos que merecen un poco de atención, pues al final están relacionados con lo que se le viene al país en varias realidades económicas y que tocan directa o indirectamente a cada uno de nosotros. Por ejemplo, si estamos en medio de presiones fiscales, ¿cuánto debería ser el monto adecuado y presupuestado en medio de esta realidad? ¿Cuál es la relación entre la apretada de cinturón de los gastos del Gobierno y esta reforma tributaria - así muchos no le quieran llamar de esa forma- que busca nuevos recursos? ¿Cómo está la relación entre el Congreso y el Ejecutivo de cara a esta discusión que toca el bolsillo de todos? ¿Qué pasó con la publicitada reactivación económica? ¿Por qué los analistas dicen que lo que se vivió la semana pasada en el Congreso no tiene precedente? Para entender mejor y responder cada una de estas preguntas, le pedimos a los colegas de Economía y de Política todos los contenidos que han publicado al respecto y con ello escribimos el siguiente boletín de resumen. Comencemos.

El 29 de julio de 2024, en una práctica habitual y de todos los años, el ministerio de Hacienda presentó el Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2025: eran $511 billones. Pero más allá de la cifra, que siempre es la que ocupa titulares, ese mismo día el Ejecutivo informó que se vendría una ley de financiamiento por un monto de $12 billones para, precisamente, ayudar a financiar el Presupuesto. Ahí, entonces, surgieron muchas preguntas. Jairo Bautista, director de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, durante la presentación del documento, contestó: “$511 billones vienen financiados y $12 billones vienen contingentes, sujetos a una ley de financiamiento, que presentaremos en las próximas semanas al Congreso de la República”. En total, $523 billones.

Pero antes de sumar, es preciso ir por partes. Para el 2024, el PGN fue de $503,2 billones, eso quiere decir que frente al de 2025, se creció un 1,5%. ¿Cómo planteaba la distribución el ministerio de Hacienda? Esto detallaron los colegas de Economía: “Hay algunos aspectos que llaman la atención. El primero es la baja en los recursos destinados a inversión, que pasarían de rozar los $100 billones en 2024 a $82,4 billones para el próximo año, una baja de 17,4 %, según las cifras del Ministerio. Esto implica que este renglón pasaría a representar 4,6 % del PIB (de 6 % que se contempló en el proyecto vigente para este año). Y, al mismo tiempo, crece el servicio a la deuda, que vuelve a ser el rubro campeón en la asignación presupuestal (más allá de gastos de funcionamiento, claramente): un incremento de casi 20 % interanual, que la lleva a $112,6 billones (de $94,5 billones). El funcionamiento se expande 6,2 % (llegando así a $327,9 billones)”.

¿Cómo leer esta seguidilla de números en palabras más sencillas? El Gobierno contempla menos plata para invertir, más plata para pagar deuda y más plata para que todo el aparato estatal pueda funcionar. Así se ve en la gráfica:

Algunos datos que se pudieron leer allí: “Por sectores, los que más cuentan con recursos de inversión asignados son Transporte, Igualdad y Equidad y Educación (a pesar de que en los tres renglones este rubro tuvo disminuciones frente a las cifras de 2024)”. Y “vale aclarar que casi todos los sectores registraron bajas en inversión en el proyecto de Presupuesto (solo en siete hubo crecimientos). La baja más drástica se registra en Recreación y Deporte (-69,3 %), seguida de Agricultura (-49,9 %) e Inclusión Social y Reconciliación (-42,4 %)”.

Dos lecturas hechas por funcionarios del Gobierno sobre este PGN dejamos a continuación: “Es un presupuesto que le apuesta a la reactivación económica y a buscar un consenso nacional en esa reactivación, apuntando a objetivos de gasto fundamentales en sectores claves de la economía, como salud, educación e infraestructura”, dijo Bautista. Diego Guevara, viceministro de Hacienda, por su parte, aseguró: “Es muy importante insistir en que estamos haciendo un gran esfuerzo con los compromisos de deuda que tiene el país. Es un presupuesto que destina una mayor parte a la deuda que a la inversión. Y eso muestra el compromiso con la responsabilidad macroeconómica, a la vez que un gran sacrificio para el Gobierno”.

Una lectura más también llegaba de un tanque de pensamiento que es autoridad en los debates económicos de Colombia. Fedesarrollo consideraba que el PGN debe recortarse para poder cumplir con la regla fiscal y a eso sumó su opinión sobre la nueva reforma tributaria, pues consideran que una ley de financiamiento no es conveniente en una economía con bajo crecimiento “en parte por los efectos de las reformas tributarias de 2021 y 2022 sobre los hogares y las empresas. Además, recaudar $14,6 billones adicionales, por encima de lo estimado para el próximo año, parece difícil, especialmente dado el comportamiento del recaudo en lo corrido del año”. Y recomendó reducir el monto del Presupuesto en $26,6 billones.

Todo esto mientras existe una realidad evidente: el país ha dejado de recaudar unos $12 billones de la meta de $136 billones que se había trazado inicialmente porque las estimaciones estuvieron por encima de la realidad. Pero el Ministerio de Hacienda cree que en 2025 los ingresos tributarios ascenderían a $316,5 billones, una cifra $26,6 billones por encima de lo proyectado por el propio Gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, catalogada la hoja de ruta para las cuentas nacionales. Para Fedesarrollo, conseguir esos $26,6 billones es poco realista.

¿Qué respondía Ricardo Bonilla, ministro de Hacienda, a estos analistas? Lo contestó en la entrevista con El Espectador que aparece a continuación. Desde el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana criticaron el aumento en el gasto de funcionamiento, el Banco de la República cree que “existen algunos riesgos en torno a las expectativas de recaudo en 2025″ y para el Comité de la Regla Fiscal este PGN contempla gastos con ingresos “inciertos” en lo que llamaron una práctica que “aumenta la incertidumbre, dificulta la programación fiscal y obligaría a realizar recortes de gasto posteriores”:

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Y así llegaba a debate el PGN en el Congreso de la República, con pocos acuerdos si desde el análisis económico se trataba. Eso fue la semana del 9 de septiembre. Para ese instante se conocía un estudio de Corficolombiana con algunos datos sobre el Presupuesto. De acuerdo con la compañía del sector financiero, existen 18 entidades que presentaron un “crecimiento atípicamente alto”, con incrementos de más del 20 % en funcionamiento y que suman un gasto de funcionamiento total de $5,9 billones, representando un incremento del 119,3 % respecto a 2024.

Corficolombiana enlistó esas entidades con los mayores incrementos en el Presupuesto General de 2025 así:

• Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, que pasaría de tener $3.700 millones en funcionamiento en 2024 a $99.100 millones en 2025 (crecimiento del 2.604 %)
• Agencia Nacional de Minería (ANM), que pasaría de $103.300 millones en 2024 a $372.500 millones en 2025 (260,7 %)
• Registraduría Nacional del Estado Civil, que pasaría de $1.027 millones en 2024 a $3.088 millones en 2025
• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (198,9 %)
• Fondo Rotatorio del DANE (158,6 %)
• Dirección Nacional de Bomberos (117,6 %)
• Junta Central de Contadores (93,8 %)

Por qué sus presupuestos crecían tanto, se preguntaba Corficolombiana. “Sería razonable esperar ajustes más austeros, al menos alineados con la inflación proyectada”, agregaba. De acuerdo con los tiempos que detallaba el cronograma, para el 15 de septiembre debería estar aprobado el Presupuesto General de la Nación. Pero la realidad era que no había el ambiente para dicha aprobación.

El 10 de septiembre la noticia era que el Ministerio de Hacienda radicaba su anunciada ley de financiamiento, es decir, la reforma tributaria con foco en “financiar el Presupuesto General de la Nación”, contaban los redactores de Economía. “El proyecto busca recursos por unos $12 billones”, agregaron. Se trata de 37 artículos, lo presentan como “medidas de financiación para una reactivación económica sostenible” donde se busca una “reducción en las tarifas del impuesto de renta de las empresas en Colombia, que pasaría de 35 % a 30 %, de forma gradual (un punto porcentual menos por cada año entre 2025 y 2030)” pero que no aplica para las “personas jurídicas extranjeras con o sin residencia en el país”, en esos casos, “si se trata de empresas extranjeras que desarrollen ciertas actividades habrá una suma extra de puntos en la tarifa de este tributo (bajo ciertas condiciones, si los precios promedios de los productos superen ciertos umbrales)” entre ellas las dedicadas a “Extracción de hulla (carbón de piedra)”, “Extracción de carbón lignito” y “Extracción de petróleo”.

Es decir, sí se contempla bajar los impuestos de renta a las empresas colombianas, pero para los sectores de carbón y de petróleo habría una sobretasa en el impuesto de renta, que llegaría en ambos casos a 15 %, eso si la renta gravable de esas empresas es superior a 50.000 UVT (que equivalen en 2024 a $2.353 millones). “En el caso de las hidroeléctricas, por ejemplo, habría que sumar tres puntos adicionales para las vigencias de 2024 hasta 2026. También habría sobretasa de cinco puntos adicionales en renta para “las instituciones financieras, las entidades aseguradoras y reaseguradoras, las sociedades comisionistas de bolsa de valores, las sociedades comisionistas agropecuarias, las bolsas de bienes y productos agropecuarios, agroindustriales o de otros commodities y los proveedores de infraestructura del mercado de valores”. Esta liquidación extra se aplicará desde este año e iría hasta 2027″, detallaba la redacción de Economía. A los carros híbridos también les subirán el IVA del 5 % al 19 %.

Por el lado del impuesto al patrimonio, se propone que entren a pagar las personas con 40.000 UVT (que serían unos $1.882 millones de patrimonio). Y para los montos ya vigentes, se les incrementa un 5 %. En las ganancias ocasionales, se eleva también un 5 % hasta el 20 %. Sobre la declaración de renta se viene un asunto difícil de entender para las familias que tienen (tenemos) más de un hijo: solo se permitiría un dependiente por contribuyente. ¿Los demás, qué?

Y un asunto también relevante por los niveles de ingresos que ha demostrado: IVA para los juegos de suerte y azar, de donde se podrían conseguir unos $ 2 billones pues, según el ministerio de Hacienda, “el Gobierno estima que este tipo de apuestas pasaron de registrar ingresos por $16 billones en 2021 a $35,6 billones en 2023″, lo que demuestra su “posición sólida para contribuir al sistema tributario”.

Aquí dejamos un poco más detallada esta nueva idea del Ejecutivo que se traduce en más y más impuestos y también las dudas sobre la aprobación del PGN en el Congreso:

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Con esa ley de financiamiento, explican los reporteros que están atentos a la información macroeconómica, se busca labrar tres caminos que terminan entrelazados: “El primero comprende las medidas de reactivación de la economía (aquí se encuentran temas como la baja en el impuesto de renta a empresas e incentivos al turismo sostenible, por ejemplo). El segundo es la acción climática y el desarrollo sostenible, renglón en el que se cuentan iniciativas como los cambios al impuesto al carbono y los incentivos para elementos del mundo de las energías renovables. Y el tercero es una mejora administrativa en temas de impuestos. En otras palabras, una mejor operación de la DIAN y de las reglas alrededor del recaudo, por decirlo de cierta manera”.

El miércoles 11 de septiembre, cuando el Ejecutivo confiaba en que le dieran vía libre al PGN, no hubo acuerdo: “La proposición con el monto propuesto por el Gobierno fue negada ($523 billones donde está sumado el PGN y la ley de financiamiento). También fue derrotada una proposición con un monto alternativo ($519 billones). Esta situación no tiene precedente y la sesión fue levantada hasta el jueves para intentar solventar este escenario”, escribieron los colegas de Economía, atentos al debate en el Legislativo. Aquí es donde asuntos económicos quedan en el terreno político y lo que eso puede significar.

Los inconvenientes de subirle el IVA a los carros híbridos, según Andemos

¿Qué decían los presentes allí? “Aquí no pensemos en las elecciones de 2026″, dijo Alexander López, director del Departamento Nacional de Planeación y aseguró que si no se aprueba el monto del Presupuesto (incluyendo la ley de financiamiento), la inversión social del país prácticamente quedaría amarrada de manos. La senadora Angélica Lozano fue enfática en que el monto que debería tener el proyecto es de $499 billones y no los $523 billones que pide el Gobierno. La oposición advertía un tamaño “desmedido” del Estado y la “enorme burocracia”. Otros recordaron los “errores” el Ejecutivo en la proyección de ingresos de las metas de recaudo de impuestos: “El presupuesto que nos presentan hoy tiene el mismo problema esencial que el de este año: programan gastos con ingresos inciertos”. Se evidenció también la baja en la ejecución presupuestal.

Efraín Cepeda aseguró que la discusión del Presupuesto incluía aprobar una ley de financiamiento “de espaldas al país”. Ya se habían negado varias proposiciones. No había consenso en el monto. Pedían que la ley de financiamiento pidiera $ 8 billones y no $ 12 billones. La sesión era levantada sobre las 4:00 de la tarde y quedaba el sinsabor de lado y lado. Las comisiones económicas de Senado y Cámara no aprobaban ningún monto del proyecto, incluido el que propuso el Gobierno.

¿Qué seguía? “El Congreso no aprobó ningún monto. No existe decisión unánime de las cuatro comisiones. Como no hay esta decisión, la interpretación jurídica hasta ahora, y que vamos a revisar, es que sigue vigente el monto propuesto por el Gobierno”, decía Ricardo Bonilla, ministro de Hacienda, al término del debate de este miércoles. “Esto nunca había sucedido y el estatuto orgánico del Presupuesto no establece ninguna regla sobre lo que pasa en caso de que el monto se niegue”, explica William Reyes, asesor de gasto público del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana. “El Presupuesto no convence al Congreso, pero no lo hace, sobre todo, por el añadido de la ley de financiamiento”, comentaban los reporteros allí presentes.

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Para ese instante, y con la molestia del alto Gobierno, se recordó que la ley establece que, en el caso de que el Presupuesto no sea aprobado por el Congreso, puede ser decretado en las mismas condiciones en las que lo presentó originalmente pero solo hasta el 20 de octubre, que es el límite legal de aprobación del proyecto en el Legislativo, explicaban analistas a El Espectador.

El jueves 12 de septiembre no hubo quórum suficiente en el debate, así que no se llegó a un acuerdo sobre el monto del Presupuesto. Citaban para el 17 de septiembre, pero el tema era la ley de financiamiento, que comenzaría su propio proceso con la designación de ponentes:

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La noticia este martes fue que “la comisión cuarta anunció, a través de una carta, que canceló el debate que estaba programado para este martes 17 de septiembre a las 10:00 a. m. sobre el Presupuesto General de la Nación de 2025 por instrucciones de la mesa directiva de las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas del Senado de la República y la Cámara de Representantes.

Y en este texto nos recordaron que el pasado “jueves 12 de septiembre las comisiones económicas del Congreso debatieron, por segunda vez, el monto del Presupuesto General de la Nación, luego de que la sesión del miércoles generara un resultado sin precedente: la negación de todos los montos propuestos, incluyendo el que impulsaba el Gobierno. Las comisiones se dieron hasta el próximo 25 de septiembre para alcanzar un acuerdo”.

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La realidad es que, sin dar tantas vueltas, por ahora no hay acuerdos. Ni en el monto del Presupuesto General de la Nación ni en la ley de financiamiento. Cada parte ha dejado sobre la mesa sus argumentos y en ambos lados hay peso para inclinar la balanza. La atención del país, ahora mismo, está en la escalada violenta del ELN en Arauca, un proceso de paz con nulos avances y que incluso el mismo presidente Gustavo Petro, después del ataque de la guerrilla al Ejército, calificó como “una acción que prácticamente cierra el proceso” en línea con lo que expresó el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, cuando dejó claro que “para un diálogo de paz se necesitan dos” y “hoy el gobierno no tiene con quién”.

La noticia más reciente sobre el tema de este boletín es que, de acuerdo con la redacción Política, el secretario de Senado, Gregorio Eljach respondió a una solicitud de la representante Katherine Miranda y allí se confirmó que el Congreso sí negó el PGN. “Como conclusión, se manifiesta que el monto del presupuesto fue negado: según el artículo 173 de la Ley 5, en sesiones conjuntas, las comisiones votaron por separado y la cuarta de Senado votó negativamente, por lo que se entendió negado el monto del presupuesto”, se lee en el documento.

Nos contaron los colegas de Política que “la representante verde afirmó que, sin topes presupuestales, el presupuesto “se cayó” y tendría que implementarse vía decreto con el monto propuesto por el Gobierno Nacional. “Sería sin los $ 12 billones de la reforma tributaria, porque la ley también exige fuentes de financiación certeras”, agregó, refiriéndose a la ley de financiamiento que radicó Hacienda para subsanar el monto propuesto de $ 523 billones”. Así las cosas, estaremos atentos a los próximos pasos, pues más allá del monto final del Presupuesto, más alto o más bajo, se necesita para poder operar. La que tiene el camino más enredado es la ley de financiamiento.

Justo después de conocerse el dato de crecimiento económico (La economía de Colombia creció 3,68 % en julio de 2024, liderada por el impulso del sector agrícola y los servicios, según el Índice de Seguimiento a la Economía del Departamento Administrativo Nacional de Estadística), el ministro de Hacienda se refirió tanto a la ley de financiamiento como el Presupuesto, pues este miércoles hubo reunión con ese fin: “Ellos están revisando el lado del gasto y mirando qué tipo de ajustes se podrían plantear. Hay 245 proposiciones, nosotros tenemos que examinarlas una a una, el tema es que las que realmente podemos examinar son aquellas en las que están sustentando algún cambio, pero también la fuente, y la fuente es cierta”. Y detalló que “el informe de ponencia debe estar de aquí al fin de semana para que la próxima semana se radique y se cite a discusión de las comisiones conjuntas”.

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