“Incoder, una implosión de funciones”

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) no da para más. Esa es la lectura que se podría dar a las recomendaciones de política pública que la Misión para la Transformación del Campo hizo al Gobierno en materia institucional. El anuncio de liquidarlo, hecho por el presidente Juan Manuel Santos esta semana, lo reafirma.

“Se reconoce ampliamente que la consolidación de cuatro instituciones con tradiciones totalmente diferentes en una sola, el Incoder, terminó por deteriorar cada una de sus partes”, dice la comisión de trece expertos que el jueves entregaron sus recomendaciones para transformar el sector rural.

El Incoder fue creado durante la administración de Álvaro Uribe Vélez, bajo el decreto 1300 de 2003, para reemplazar las entidades que se suprimieron: el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (Inat), el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI) y el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA).

“Se tomaron una serie de entidades y más que fusionarlas lo que se hizo fue implosionarlas en el Incoder, que nunca pudo digerir esa cantidad de funciones. Ha venido dando tumbos y por eso la recomendación es especializarlo”, dijo Juan Camilo Restrepo, exministro de Agricultura y miembro del consejo directivo de la Misión Rural.

Con el decreto 1300 de 2003 se depositaron en el Incoder funciones como hacer planes para el desarrollo agropecuario y rural, proponer y adoptar la distribución de recursos de esos programas de desarrollo, trabajar por el adecuado uso del agua, regular la ocupación de baldíos, expropiar, titular, planificar resguardos indígenas, regular la actividad pesquera y promover la investigación en ese campo, etcétera.

Su gestión, además, se ensució con la influencia paramilitar que venía desde los 90, como se ha visto en casos emblemáticos como el del despojo en Las Tulapas, en el Urabá. Restrepo afirmó que a su llegada al Ministerio de Agricultura en 2010 se encontró con un Incoder “cooptado por el paramilitarismo”. Le dijo a este diario: “Hubo una época en que prácticamente el Incoder no daba pasos si no era autorizado por los paramilitares. Los procesos de restitución, de recuperación de tierras, quedaron a la deriva”.

Según Restrepo, esa etapa está superada y durante esta administración ha habido una modernización. Cecilia López, exministra y también miembro de la Misión Rural, explicó que: “Nunca se logró una visión coordinada y eficiente. Tuvo directores muy capaces pero nunca se organizó”.

Desde el 2013, el gerente es Rey Ariel Borbón, cuya hoja de vida se movió hace algunos meses en la carrera por la gerencia de la Federación de Cafeteros. Desde su creación, el Incoder ha tenido otros cinco gerentes: Arturo Vega (2003-2005), Luis Ortiz López (2005-2006), Rodolfo Campo (2006-2010), Juan Manuel Ospina (2010-2012), Miriam Villegas (2012-2013).

La propuesta

El anuncio que hizo el presidente Santos sobre la creación de una agencia nacional de tierras y otra para el desarrollo rural parece ser el resultado de haber tomado atenta nota de las recomendaciones de la Misión, que propone esos dos organismos para que de forma especializada asuman las funciones del Incoder.

La agencia de tierras administraría las tierras de la Nación, formalizaría la propiedad, promovería el acceso a la tierra, ayudaría a volver productivos los mini y microfundios en los que se ha atomizado el territorio y asesoría en las transacciones sobre la tierra. La agencia de desarrollo rural, por su parte, promovería programas para el desarrollo rural y no sólo agropecuario, promovería el financiamiento, la asociatividad y tendría un enfoque de apoyo territorial.

“El censo le da toda la razón al Gobierno de tomar otra vez el tema de tierras como un problema que hay que resolver. Hay campesinos que tienen una porción muy pequeña del territorio y se mueven al microfundio, ni siquiera minifundio”, dijo López. De acuerdo con el Censo Agropecuario, 69,9% de las unidades productivas tienen menos de 5 hectáreas, las cuales ocupan menos del 5% del área total censada. Tan sólo 0,4% de las unidades tiene 500 hectáreas o más, y son el 40,1% del total censado. López explicó que la propuesta es que la agencia correspondiente tenga un fondo de tierras “como una posibilidad de dotar de tierra a las personas que no la tienen y la necesitan”.

Sobre su opinión acerca del proyecto de ley de Zidres que cursa en el Congreso, en el cual la propuesta es no dar titularidad sobre la tierra sobre los baldíos, sino concederla en arrendamiento, dijo: “el arriendo no es algo que descartemos”, pero agregó que “hay diferencias con las Zidres, porque no puede ser la revocatoria de la Ley 160, de donde salieron cosas importantes que la Misión recoge, y creemos que pequeños y medianos productores deben asociarse para hacer explotación y pedir apoyos del Estado para que la explotación sea más grande y productiva. Lo que no vemos claro es que los grandes propietarios se asocien con los pequeños para que sean sus empleados”. Insistió en que se debe promover la asociación de pequeños y medianos.

Se espera que la próxima semana el presidente Santos expida por decreto la orden de liquidar el Incoder y la creación de las nuevas agencias, reformas que puede hacer por las facultades extraordinarias que le otorgó la ley del Plan Nacional de Desarrollo y que vencen este mes.

Otro ítem en la historia rural del país

Con la liquidación del Incoder se termina un ciclo más de los múltiples intentos por intervenir el sector rural que ha habido en el país. Su antecesor, el Incora, fue creado bajo la Ley 135 de 1961, durante el gobierno de Alberto Lleras Camargo, con la intención de llevar a buen término una reforma rural. Durante los años siguientes, “el Incora apenas iniciaba su proceso de aprendizaje sobre cómo manejar tanto una reforma agraria integral como el desarrollo de instrumentos técnicos, jurídicos y procedimentales para cumplir con su cometido”, según Absalón Machado, miembro también de la Misión Rural, en su texto La reforma rural, una deuda social y política.

Pero no fue hasta 1968 que la iniciativa de redistribuir la tierra tomó fuerza, con la participación del campesinado y con Carlos Lleras Restrepo en la presidencia, quien promovió la conformación de la Anuc, Asociación Nacional de Usuarios Campesinos. El proceso tuvo avances hasta 1972, pero evaluaciones externas y la radicalización de la Anuc (expresada sobre todo en invasión de predios) por las cada vez peores condiciones de los campesinos y los cambios políticos introducidos bajo el mandato de Misael Pastrana frustraron el proceso inicial.

La Anuc se dividió en dos, separada por diferencias ideológicas, y entre 1971 y 1972, la que el profesor Machado denomina “burguesía agraria” se impuso políticamente. Se expidió la Ley 4 de 1973, que terminó de desarmar la propuesta de reforma original, para darle un tinte más empresarial, productivo y de capitalización. Luego vino la contrarreforma por cuenta de la supremacía del narcotráfico y los grupos armados ilegales en el campo, y no fueron exitosos los intentos de redistribución en los gobiernos de Belisario Betancur y Virgilio Barco, en cuyo mandato fue expedida la Ley 30 de 1988, que intentaba volver a impulsar la reforma.

En los 90 se da la apertura económica y se expide la Ley 160 de 1994, vigente hasta hoy. La norma estableció que los baldíos del país tienen que ser para campesinos pobres sin tierra y se revive la Unidad Agrícola Familiar (UAF), para dar a las familias campesinas el espacio suficiente para procurarse el sustento. La UAF, sin embargo, ha sido calificada por algunos agricultores y empresarios como inconveniente y como un limitante para la expansión de los proyectos productivos.

La 160, según Machado, “abre la operación del mercado de tierras y termina definitivamente con la línea maestra de la política redistributiva y de intervención directa del Estado en la regulación del acceso a la propiedad rural reactivada con la Ley 30 de 1988”. Agrega que durante esa década, el Incora “se vio congestionado de ofertas de tierras porque nadie las quería comprar, dadas la intensidad del conflicto en el sector rural y la inseguridad para los propietarios. Se actuó bajo el supuesto de que había un mercado de tierras que operaba sin limitantes estructurales, y que bastaba dinamizarlo para multiplicar el acceso a la propiedad rural. Se desconoció, pese a los diagnósticos, que los actores armados y el narcotráfico se constituían en elementos que impedían el funcionamiento del mercado de tierras. En conclusión, se legisló para un país sin violencia”.

Hoy el proyecto de ley de Zidres (Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social) pretende romper con la figura de la UAF en esas áreas y entregar a los proyectos productivos la tierra suficiente que necesiten para ser sostenibles. El proyecto, que está a la espera de su último debate en el Senado, ha sido criticado por ONG como Oxfam y la oposición del Polo Democrático y algunos parlamentarios de la Alianza Verde porque los baldíos ya no serían exclusivamente para campesinos pobres, y porque, a pesar de que no se entrega la propiedad de la tierra, en efecto se puede dar en arriendo a muy largo plazo.

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) no da para más. Esa es la lectura que se podría dar a las recomendaciones de política pública que la Misión para la Transformación del Campo hizo al Gobierno en materia institucional. El anuncio de liquidarlo, hecho por el presidente Juan Manuel Santos esta semana, lo reafirma.

“Se reconoce ampliamente que la consolidación de cuatro instituciones con tradiciones totalmente diferentes en una sola, el Incoder, terminó por deteriorar cada una de sus partes”, dice la comisión de trece expertos que el jueves entregaron sus recomendaciones para transformar el sector rural.

El Incoder fue creado durante la administración de Álvaro Uribe Vélez, bajo el decreto 1300 de 2003, para reemplazar las entidades que se suprimieron: el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (Inat), el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI) y el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA).

“Se tomaron una serie de entidades y más que fusionarlas lo que se hizo fue implosionarlas en el Incoder, que nunca pudo digerir esa cantidad de funciones. Ha venido dando tumbos y por eso la recomendación es especializarlo”, dijo Juan Camilo Restrepo, exministro de Agricultura y miembro del consejo directivo de la Misión Rural.

Con el decreto 1300 de 2003 se depositaron en el Incoder funciones como hacer planes para el desarrollo agropecuario y rural, proponer y adoptar la distribución de recursos de esos programas de desarrollo, trabajar por el adecuado uso del agua, regular la ocupación de baldíos, expropiar, titular, planificar resguardos indígenas, regular la actividad pesquera y promover la investigación en ese campo, etcétera.

Su gestión, además, se ensució con la influencia paramilitar que venía desde los 90, como se ha visto en casos emblemáticos como el del despojo en Las Tulapas, en el Urabá. Restrepo afirmó que a su llegada al Ministerio de Agricultura en 2010 se encontró con un Incoder “cooptado por el paramilitarismo”. Le dijo a este diario: “Hubo una época en que prácticamente el Incoder no daba pasos si no era autorizado por los paramilitares. Los procesos de restitución, de recuperación de tierras, quedaron a la deriva”.

Según Restrepo, esa etapa está superada y durante esta administración ha habido una modernización. Cecilia López, exministra y también miembro de la Misión Rural, explicó que: “Nunca se logró una visión coordinada y eficiente. Tuvo directores muy capaces pero nunca se organizó”.

Desde el 2013, el gerente es Rey Ariel Borbón, cuya hoja de vida se movió hace algunos meses en la carrera por la gerencia de la Federación de Cafeteros. Desde su creación, el Incoder ha tenido otros cinco gerentes: Arturo Vega (2003-2005), Luis Ortiz López (2005-2006), Rodolfo Campo (2006-2010), Juan Manuel Ospina (2010-2012), Miriam Villegas (2012-2013).

La propuesta

El anuncio que hizo el presidente Santos sobre la creación de una agencia nacional de tierras y otra para el desarrollo rural parece ser el resultado de haber tomado atenta nota de las recomendaciones de la Misión, que propone esos dos organismos para que de forma especializada asuman las funciones del Incoder.

La agencia de tierras administraría las tierras de la Nación, formalizaría la propiedad, promovería el acceso a la tierra, ayudaría a volver productivos los mini y microfundios en los que se ha atomizado el territorio y asesoría en las transacciones sobre la tierra. La agencia de desarrollo rural, por su parte, promovería programas para el desarrollo rural y no sólo agropecuario, promovería el financiamiento, la asociatividad y tendría un enfoque de apoyo territorial.

“El censo le da toda la razón al Gobierno de tomar otra vez el tema de tierras como un problema que hay que resolver. Hay campesinos que tienen una porción muy pequeña del territorio y se mueven al microfundio, ni siquiera minifundio”, dijo López. De acuerdo con el Censo Agropecuario, 69,9% de las unidades productivas tienen menos de 5 hectáreas, las cuales ocupan menos del 5% del área total censada. Tan sólo 0,4% de las unidades tiene 500 hectáreas o más, y son el 40,1% del total censado. López explicó que la propuesta es que la agencia correspondiente tenga un fondo de tierras “como una posibilidad de dotar de tierra a las personas que no la tienen y la necesitan”.

Sobre su opinión acerca del proyecto de ley de Zidres que cursa en el Congreso, en el cual la propuesta es no dar titularidad sobre la tierra sobre los baldíos, sino concederla en arrendamiento, dijo: “el arriendo no es algo que descartemos”, pero agregó que “hay diferencias con las Zidres, porque no puede ser la revocatoria de la Ley 160, de donde salieron cosas importantes que la Misión recoge, y creemos que pequeños y medianos productores deben asociarse para hacer explotación y pedir apoyos del Estado para que la explotación sea más grande y productiva. Lo que no vemos claro es que los grandes propietarios se asocien con los pequeños para que sean sus empleados”. Insistió en que se debe promover la asociación de pequeños y medianos.

Se espera que la próxima semana el presidente Santos expida por decreto la orden de liquidar el Incoder y la creación de las nuevas agencias, reformas que puede hacer por las facultades extraordinarias que le otorgó la ley del Plan Nacional de Desarrollo y que vencen este mes.

Otro ítem en la historia rural del país

Con la liquidación del Incoder se termina un ciclo más de los múltiples intentos por intervenir el sector rural que ha habido en el país. Su antecesor, el Incora, fue creado bajo la Ley 135 de 1961, durante el gobierno de Alberto Lleras Camargo, con la intención de llevar a buen término una reforma rural. Durante los años siguientes, “el Incora apenas iniciaba su proceso de aprendizaje sobre cómo manejar tanto una reforma agraria integral como el desarrollo de instrumentos técnicos, jurídicos y procedimentales para cumplir con su cometido”, según Absalón Machado, miembro también de la Misión Rural, en su texto La reforma rural, una deuda social y política.

Pero no fue hasta 1968 que la iniciativa de redistribuir la tierra tomó fuerza, con la participación del campesinado y con Carlos Lleras Restrepo en la presidencia, quien promovió la conformación de la Anuc, Asociación Nacional de Usuarios Campesinos. El proceso tuvo avances hasta 1972, pero evaluaciones externas y la radicalización de la Anuc (expresada sobre todo en invasión de predios) por las cada vez peores condiciones de los campesinos y los cambios políticos introducidos bajo el mandato de Misael Pastrana frustraron el proceso inicial.

La Anuc se dividió en dos, separada por diferencias ideológicas, y entre 1971 y 1972, la que el profesor Machado denomina “burguesía agraria” se impuso políticamente. Se expidió la Ley 4 de 1973, que terminó de desarmar la propuesta de reforma original, para darle un tinte más empresarial, productivo y de capitalización. Luego vino la contrarreforma por cuenta de la supremacía del narcotráfico y los grupos armados ilegales en el campo, y no fueron exitosos los intentos de redistribución en los gobiernos de Belisario Betancur y Virgilio Barco, en cuyo mandato fue expedida la Ley 30 de 1988, que intentaba volver a impulsar la reforma.

En los 90 se da la apertura económica y se expide la Ley 160 de 1994, vigente hasta hoy. La norma estableció que los baldíos del país tienen que ser para campesinos pobres sin tierra y se revive la Unidad Agrícola Familiar (UAF), para dar a las familias campesinas el espacio suficiente para procurarse el sustento. La UAF, sin embargo, ha sido calificada por algunos agricultores y empresarios como inconveniente y como un limitante para la expansión de los proyectos productivos.

La 160, según Machado, “abre la operación del mercado de tierras y termina definitivamente con la línea maestra de la política redistributiva y de intervención directa del Estado en la regulación del acceso a la propiedad rural reactivada con la Ley 30 de 1988”. Agrega que durante esa década, el Incora “se vio congestionado de ofertas de tierras porque nadie las quería comprar, dadas la intensidad del conflicto en el sector rural y la inseguridad para los propietarios. Se actuó bajo el supuesto de que había un mercado de tierras que operaba sin limitantes estructurales, y que bastaba dinamizarlo para multiplicar el acceso a la propiedad rural. Se desconoció, pese a los diagnósticos, que los actores armados y el narcotráfico se constituían en elementos que impedían el funcionamiento del mercado de tierras. En conclusión, se legisló para un país sin violencia”.

Hoy el proyecto de ley de Zidres (Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social) pretende romper con la figura de la UAF en esas áreas y entregar a los proyectos productivos la tierra suficiente que necesiten para ser sostenibles. El proyecto, que está a la espera de su último debate en el Senado, ha sido criticado por ONG como Oxfam y la oposición del Polo Democrático y algunos parlamentarios de la Alianza Verde porque los baldíos ya no serían exclusivamente para campesinos pobres, y porque, a pesar de que no se entrega la propiedad de la tierra, en efecto se puede dar en arriendo a muy largo plazo.