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Para entender la política pública que marca las pautas para desarrollar los proyectos de infraestructura de la quinta generación de concesiones (5G), o concesiones del bicentenario, hay que saber, en términos generales, que contiene una gran cantidad de medidas que se deberían adelantar en 10 años, desde 2022. Dichas medidas buscan adoptar estrategias para impulsar el desarrollo intermodal, fortalecer las capacidades de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) para una mejor gobernanza, promover nuevas fuentes de pago y financiación sostenible bajo el esquema de asociación público privada (APP) y optimizar la gestión social y ambiental.
Esta es la piedra angular para desarrollar los 14 proyectos de la primera ola de 5G (siete carreteros, cuatro aeroportuarios, dos de navegabilidad y uno ferroviario) con una inversión de $21,8 billones en capex. En total, las obras de esta generación de concesiones implicarán una inversión de cerca de $50 billones, como lo advierte Juan Martín Caicedo, presidente de la Cámara Colombiana de Infraestructura (CCI), muchos de estos recursos serán públicos, pero el esquema permite atraer inversión privada. Si bien son varias las promesas que deja en la mesa el documento, de más de 80 páginas, que es fruto del trabajo de un año, hay algunos aspectos que serán fundamentales para definir el rumbo que tomará la infraestructura en Colombia.
Tanto para Caicedo como para Germán Pardo Albarracín, presidente de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, uno de los puntos más destacables de esta política son las medidas para promover el desarrollo de la logística especializada para facilitar la conexión y el intercambio de un modo de transporte a otro, y lo que esto implica en términos de competitividad, eficiencia, reducción de costos y demás. Para Caicedo, el encadenamiento productivo del sector y la generación de empleo son dos de los factores a tener en cuenta, ya que “a la luz del Ministerio de Hacienda, por cada peso invertido en el sector se generan $2,26 en la economía, y la ANI proyecta que solo la primera ola generará 600.000 empleos directos e indirectos”. La CCI agrega que esta política es coherente con la hoja de ruta del sector, el Plan Maestro de Transporte Intermodal (2015-2035). Pardo indica que corresponden con la Política Nacional Logística, que a su vez trae las lecciones aprendidas de las cuatro primeras generaciones de concesiones.
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De todas formas, las 5G prometen ser mucho más que el primer programa de concesiones que abarca proyectos diferentes al modo carretero. Juan Benavides, investigador de Fedesarrollo, afirma que el esquema colombiano de concesiones a escala mundial ya está bien posicionado, gracias a la convergencia de varias medidas; sin embargo, aunque el Conpes de las concesiones de cuarta generación logró sostenibilidad financiera, las nuevas exigencias mundiales de financiación hacen necesario ir más allá.
El investigador lo divide en dos puntos. Uno de ellos tiene que ver, como ya se mencionó, con promover la intermodalidad y multimodalidad, avanzando en concesiones ferroviarias o fluviales con proyectos que permitan transportar un gran volumen de carga en grandes distancias. “Se busca, por ejemplo, que todo proyecto que conecte las principales ciudades entre sí y a éstas con los puertos tenga en la llegada y en las puntas facilidades de interconexión modal (...), que se contemple cómo los proyectos se conectan con el puerto para no perder tiempo y también se tenga en cuenta la entrada a las ciudades”.
No obstante, el primer gran punto para Benavides es que el Conpes busca sostenibilidad integral. En ese sentido, Carlos Alberto Moncada, director del Departamento de Ingeniería Civil de la Universidad Nacional, señala que la política es muy distinta de la que las que la precedieron, porque, en sus palabras, no solo se ocupa del hardware (componentes físicos), sino también del software (programas que hacen posible el funcionamiento de un equipo).
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“Es un Conpes multimodal donde también se abordan lineamientos revolucionarios, como los códigos de infraestructura verde, los planes de adaptación y mitigación del riesgo de cambio climático, las intervenciones sociales, los cobros diferenciales de peajes y el fortalecimiento de entidades como la ANI para tener mejores niveles de coordinación interinstitucional”, asegura.
En efecto, la política le apuesta a cuatro pilares de sostenibilidad: institucional, social, ambiental y financiera.
El primero, por medio del fortalecimiento institucional y de la gobernanza, atendiendo estándares de la OCDE e involucrando metodologías de trabajo colaborativo. Con el segundo se pretende que haya inversiones sociales en las comunidades, diferentes a las previstas en la consulta previa y que partan de la realidad socioeconómica de la zona de influencia; pero también aportes al desarrollo económico en coordinación con entidades del Estado.
En este pilar, uno de los puntos que más llama la atención es que el Conpes estipula que para finales de 2022 el Ministerio de Transporte, con apoyo de la ANI e Invías, construirá lineamientos para el cobro de tarifas de peajes con base en criterios socioeconómicos. También se contempla una apuesta por la equidad de género, para fortalecer las oportunidades de trabajo de las mujeres rurales en un sector que tradicionalmente ha estado liderado por hombres.
Para el tercer pilar, la política, indica que, entre otras cosas, por medio del Programa de Aporte Sostenible se adoptarán medidas que conduzcan a la disminución en los gases de efecto invernadero para una transición hacia la sostenibilidad baja en carbono. El gran objetivo es adaptarse a la realidad del cambio climático.
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El último pilar contempla varios puntos, entre ellos facilitar la financiación con bonos temáticos sostenibles. Benavides agrega que el Conpes tiene en cuenta lo que ya había dicho la Misión de Sabios de 2019: buscar fuentes de financiación nuevas, como la adquisición de concesiones maduras y la captura de valor del suelo, especialmente en el acceso a las ciudades.
Frente a los retos, los expertos señalan que, aunque el documento parece muy sólido, la ejecución será lo fundamental. Moncada sostiene que hay un camino arduo de implementación para que al final la infraestructura sí responda a todos esos planteamientos que se destacan en el Conpes. Para él, una de las mayores dificultades es consolidar un modelo de gestión.
La política marca un rumbo, pero en la materialización está el mayor desafío. En palabras de Caicedo: “El reto de este y los próximos gobiernos es su implementación. Recordemos que muchos documentos Conpes quedan en buenas intenciones”.