La crisis de los peajes: lo que viene para la vía Ibagué-Cajamarca

Hace dos años, el país celebró la inauguración de las obras del Cruce de la Cordillera Central, que incluyen 31 puentes y 25 túneles entre Calarcá (Quindío) y Cajamarca (Tolima); la obra más reconocida es el Túnel de la Línea, que se puso en servicio un año antes, en 2020. Una de las virtudes de este megaproyecto es que disminuye el tiempo de transporte en el corredor Bogotá-Buenaventura, vital para el transporte de carga y, por ende, para la competitividad del país.

Hace dos años, el país celebró la inauguración de las obras del Cruce de la Cordillera Central, que incluyen 31 puentes y 25 túneles entre Calarcá (Quindío) y Cajamarca (Tolima); la obra más reconocida es el Túnel de la Línea, que se puso en servicio un año antes, en 2020. Una de las virtudes de este megaproyecto es que disminuye el tiempo de transporte en el corredor Bogotá-Buenaventura, vital para el transporte de carga y, por ende, para la competitividad del país.

En medio de la fiesta, los transportadores de carga advirtieron que, para disfrutar por completo de los beneficios de la obra y evitar un cuello de botella en Tolima, era necesario terminar la doble calzada entre Ibagué y Cajamarca. En este momento, el corredor está en veremos. El contrato entre la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la concesión GICA podría liquidarse y, con esa decisión, se postergaría la promesa de reducir en 40 minutos más el recorrido entre Bogotá y Buenaventura, pero también se frenaría el desarrollo económico de la región.

La incertidumbre acecha

Para la comunidad del Tolima no es claro qué está pasando con la vía entre Ibagué y Cajamarca, pero saben que algo anda mal. Se rumora que la concesión se va a ir, que podría llegar una nueva, que se va a encargar el Gobierno. La respuesta está en un documento (laudo arbitral) con fecha de octubre de 2023, en el que un tribunal de arbitramento resolvió la demanda presentada en mayo de 2022 por la concesión APP GICA, a cargo de la iniciativa privada Girardot-Cajamarca, contra la ANI.

Básicamente, y simplificando la maraña jurídica y técnica del documento, la concesión y la ANI acordaron que se instalaría el peaje Cocora (una estación nueva), pero también una caseta de control en el tramo Coello Cocora-Boquerón de la vía antigua para evitar que los vehículos eligieran esa ruta para no pagar la tarifa. La concesión instaló el peaje, pero no la estación de control porque la ANI no lo permitió.

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A fin de cuentas, el tribunal dijo que en una de las seis modificaciones que le hicieron al contrato de 2015 estaba claro que el control se instalaría en enero de 2022. La ANI, además, en medio de las quejas de la comunidad y del paro nacional de 2021, dijo públicamente que no era necesario pagar la tarifa porque en la vía antigua no había peaje, en el camino también prometió tarifas diferenciales, que hasta el momento no se han aplicado, pese a que se expidió una resolución en 2023.

Aquí hay que aclarar que no todo el dinero que se recogería del peaje y del control iba a parar a manos del privado (el contrato establece a quién le correspondía qué), pero de todas formas el tribunal concluyó que la no instalación afectó la estructura tarifaria del proyecto. Cristina Vásquez, socia de la firma de abogados Posse Herrera Ruiz, explica que existen Asociaciones Público Privadas (APP) de origen público y de origen privado, las segundas no tienen aportes de recursos públicos, de ahí que los peajes son la única fuente de recursos. Este es el caso del proyecto Girardot-Cajamarca.

Ahora bien, según un dictamen pericial que hizo Bonus Banca de Inversión, el recaudo eludido (lo que se dejó de pagar) entre octubre de 2021 y abril de 2023 representa unos $20.720 millones. Como se afectó la estructura tarifaria, la ANI tiene que compensar al concesionario, pero ¿cómo? El contrato contempla varias opciones: pagarle con dinero de la subcuenta de excedentes (en la que no hay recursos); incrementar las tarifas o instalar más peajes; acotar el alcance del contrato o aumentar el tiempo del contrato.

Los árbitros consideraron que ninguna de esas opciones es viable, entonces solo queda un camino. El tribunal de arbitramento dijo que si en máximo cuatro meses (finales de febrero de 2024) la ANI y el concesionario no acuerdan mecanismos adicionales para resolver la situación, el contrato terminará anticipadamente. En ese caso, no solo quedaría estancado el proyecto, sino también se aplicaría la fórmula de liquidación. Es decir, el Estado tendría que pagarle una suma considerable, probablemente de miles de millones, a la concesión.

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“La vía se tiene que terminar por el bien del departamento”, afirma Efraín Valencia, presidente del Comité de Gremios en Tolima. Para él, las consecuencias las sentirán el turismo y el transporte de carga, teniendo en cuenta que los costos logísticos también les pegan a otras actividades, como la agricultura. Al final, como dice Camilo Ossa, expersonero de la región, que la vía no se desarrolle, debido a diferentes variables (porque en la lista de inconvenientes no solo están los peajes), debilita la economía del Tolima y de su capital, que hoy es la cuarta ciudad con más desempleo del país que viene cayendo en el índice de competitividad.

Valencia señala que “las fuerzas activas de la región” (gremios, Gobernación y congresistas) se están sumando para pedirle al Gobierno que destine recursos para terminar la vía. Asegura que se ha hecho toda la gestión posible para que el contrato no termine, pero hasta ahora les han dicho que el proyecto ya no es viable. El Espectador trató de contactar a la concesión, pero al cierre de esta edición no recibió respuesta.

Por su parte, la ANI dijo a este diario que está “comprometida con el desarrollo y la ejecución de estos proyectos estratégicos” y que, acatando la orden del tribunal, se iniciarán las mesas de trabajo en los próximos días para evaluar las alternativas del proyecto, que tiene un avance del 52 %. “A la fecha nos encontramos realizando los análisis internos que nos permitan determinar los posibles escenarios frente al desarrollo contractual del proyecto, tema que por su complejidad requiere de toda la rigurosidad técnica, jurídica y financiera que permita establecer la línea de acción a seguir y que garantice una adecuada prestación del servicio de transporte en todo el corredor concesionado, tema en el cual contamos con el apoyo de la firma interventora del proyecto”, afirmó la entidad.

Además de las variables económicas, las pérdidas cuantificables en informes y documentos de análisis, lo que pase con esta vía es clave, pues al final se trata de la culminación de una iniciativa que tomó décadas y miles de millones de pesos para completarse. Que el éxito final de un megaproyecto de infraestructura quede en manos de los abogados es, tristemente, una historia muy colombiana.

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Los peajes en toda su complejidad

Para desarrollar infraestructura se requiere capital. Los peajes, como fuente de financiación, han permitido realizar obras que no serían viables de otra manera; aun así, no son para nada populares entre los usuarios. La iniciativa privada Girardot-Cajamarca lo demuestra: el contrato contemplaba la construcción de la doble calzada en el corredor Ibagué y Cajamarca y también el mantenimiento, la operación y administración de la vía existente con una inversión aproximada de $1,7 billones. Pero en su momento las comunidades y los transportadores de carga pusieron sobre la mesa que las altas tarifas los estaban afectando porque solo en este proyecto hay tres peajes. En todo el país se estima que hay unas 180 casetas.

Por otro lado, como explica Daniela Corchuelo, asociada de la firma de abogados Posse Herrera Ruiz, este caso “pone en evidencia la insuficiencia de los mecanismos de compensación pactados en las concesiones de iniciativa privada”. La experta dice que si bien en este caso se materializó el riesgo de la elusión de pago de tarifas, el efecto podría ser el mismo en otros proyectos de iniciativa privada por temas como la imposibilidad de instalar estaciones de peaje o la disminución de las tarifas.

En este punto hay que hablar de un tema coyuntural. El año pasado, el gobierno del presidente Gustavo Petro decidió congelar las tarifas de los peajes para 2023, con el ánimo de, según la administración, ayudar a contener la inflación. Un año después, la medida no contribuyó a bajar el costo de vida (según Fedesarrollo, la diferencia habría sido de 0,01 %), pero el Gobierno igual tendrá que pagarles a los privados como compensación. El Ministerio de Transporte le dijo a este diario que se estima que para la vigencia 2023 las concesiones dejaron de recaudar $724.380 millones.

Aquí hay un tema no resuelto. Como explica María Montejo, líder de Infraestructura de la firma de abogados Baker McKenzie, hay zozobra entre los inversionistas de las iniciativas privadas porque como la ley establece un máximo de recursos públicos que pueden destinarse a estos proyectos, “se está interpretando que está prohibida la compensación en dinero para las iniciativas privadas”. El ministro de Transporte, William Camargo, aseguró que el Gobierno “les pagará”, pero todavía no se ha definido cómo: “Es una conversación que estamos teniendo con Hacienda por una interpretación de la Ley 1508 y decretos reglamentarios, en las cuales tenemos posturas divergentes que buscan cerrarse en conversaciones bilaterales para garantizar el pago”.

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Por ahora, los otros mecanismos de compensación (aumentar tarifas de peajes o limitar el alcance del contrato, entre otras) no les suenan a las concesiones. Fuentes consultadas por este diario, que pidieron no ser citadas, afirman que otras iniciativas privadas están preparando acciones legales por el congelamiento de las tarifas y que esta incertidumbre sobre el pago y los peajes afecta a los proyectos en curso, pero también a los que están en estructuración porque es más complejo atraer inversión con este “clima de inseguridad jurídica”. Por ahora, Hacienda ha dicho que los peajes subirán el próximo año dos veces, en enero y en julio, para hacer el ajuste correspondiente a la inflación de 2022 (lo que no subió este año) y de 2023.

Aunque el laudo no hace referencia a la congelación de los peajes (porque no estaba entre las pretensiones del concesionario) y en el futuro otro tribunal podría tomar una decisión distinta, Montejo dice que este documento es un ejemplo de cómo, eventualmente, “se pueden resolver otras demandas de iniciativas privadas contra la ANI”. Este laudo, aclara la experta, está sujeto al recurso de anulación ante el Consejo de Estado y al final hay un salvamento de voto de uno de los árbitros que consideró que no debía declararse la terminación anticipada del contrato.

Nada garantiza que futuras demandas con componentes similares lleguen al mismo término, pero en medio de todas las complejidades de los contratos, los peajes y las decisiones políticas, está en juego la infraestructura, los recursos públicos y la movilidad para miles de usuarios de las vías nacionales.

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