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Actualmente, hay una discusión ideológica en la cual está, por un lado, la expropiación de los ahorros en los fondos privados y, por otro, el 30 % de lo ahorrado que se apropian los dueños de los fondos. Ninguna de las dos afirmaciones es cierta.
Es una discusión ideológica entre Estado y mercado. Un péndulo del cuál América Latina no ha podido salir. La intervención del Estado en los años 70 y 80 culminó con la década pérdida de los 80. Se decidió entonces que el Estado no funcionaba y era necesario dejar la mayoría de las decisiones económicas en el mercado. Se implementaron las reformas promercado de los 90, entre ellas la apertura económica. Estas reformas no lograron los resultados esperados, y a principios de este siglo la región regresó al Estado con gobiernos de izquierda. Países como Argentina siguen en ese péndulo, sin encontrar el camino adecuado. Colombia, en parte debido al conflicto armado antes de la paz, no había pasado por esta segunda senda.
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La discusión actual de la reforma pensional puede contextualizarse en esta historia. En las reformas promercado de Colombia no se llegó a la ortodoxia del mercado porque el país no se vio fuertemente afectado por la crisis de la década pérdida. Se creó el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), pero se mantuvo el de prima media y así nació la competencia entre los dos regímenes.
Cuarenta años después el país regresó a la misma polarización entre mercado y Estado. Los dos regímenes tienen avances y deficiencias. Dejar al sistema en un solo extremo es insostenible. Por su diseño, el Régimen de Prima Media que administra Colpensiones subsidia las pensiones con recursos de los impuestos, y dejar el sistema solo en este régimen lo hace insostenible financieramente. Por su diseño, en el Régimen de Ahorro Individual las pensiones —excepto la del salario mínimo— son bajas, y esto lo hace insostenible socialmente. La mezcla de los dos, Estado y mercado, en un sistema de pilares es la mejor solución.
Además, pensar en alguno de los extremos, Estado o mercado, desvía la discusión del problema social más importante: la baja cobertura. Que solo uno de cada tres trabajadores cotice y que solo uno de cada cuatro adultos mayores tenga una pensión implica que en el mercado laboral hay fallas profundas. Para aumentar la cobertura parte de la discusión se debe centrar en la reforma laboral, que debería abrir la posibilidad de que todos los trabajadores coticen.
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La pensión universal propuesta por la misión de empleo, financiada con impuestos, enfrentaría varios obstáculos. El hueco fiscal para financiarla, la necesidad de una reforma constitucional para que la pensión sea inferior al salario mínimo y la falta de focalización indican que una mejor opción es un régimen no contributivo, como Colombia Mayor, pero ampliado en monto y cobertura, para los adultos mayores que no lograron cotizar. Finalmente, es necesario establecer incentivos para que los trabajadores puedan seguir cotizando después de la edad de pensión. Más que una reforma pensional, es preciso diseñar un sistema de protección para la vejez.
Algunos argumentan que es mejor el RAIS porque si se llega a la edad de pensión y se ha logrado cotizar 1.150 semanas es posible acceder a una pensión de salario mínimo a través del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) habiendo cotizado tres años menos del requisito general (1.300 semanas o alrededor de 25 años). Sin embargo, un trabajador colombiano promedio, debido a la rotación entre formalidad, informalidad y desempleo, logra cotizar apenas catorce años. Además, el FGPM no implica que el régimen de ahorro individual sea mejor para aumentar la cobertura. Es un elemento de solidaridad introducido por la Ley 100 que también se podría mejorar en el Régimen de Prima Media. Adicionalmente, recordemos que el FGPM se financia con 1,5 del 16 % que cotizan todos los trabajadores al RAIS; es decir, son recursos que no hacen parte del ahorro para la pensión en ese régimen.
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También es importante recordar que desde hace varios años muchos ciudadanos están buscando trasladarse a Colpensiones, pero como no cumplen con el requisito de estar a más de diez años de la edad de pensión, lo están haciendo a través de demandas. De hecho, al inicio de la emergencia económica el Gobierno estuvo a punto de aceptar estos traslados, dado que de todas maneras se logran, pero a través de demandas y congestión en el sistema judicial y mayor desconfianza de los ciudadanos en el sistema, porque lo logran mediante la confrontación. Hace veinte años era imposible que se diera esta discusión, existía el ISS, con grandes ineficiencias y corrupción y el Estado decidió cerrarlo y crear Colpensiones, una entidad eficiente, que se ha ganado la confianza de los ciudadanos, una de las razones por las cuales muchos se quieren trasladar. Es un gran avance institucional que nos permite pensar en la convivencia entre mercado y Estado.
Enfrascarnos en la discusión de mercado o Estado es un error.
*Director de Econometría Consultores y expresidente de Colpensiones.