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Desde la apertura de las economías a finales de la década de 1970 y principios de la década de 1980, el tablero de la tributación internacional, fundamental en una economía globalizada, no se ha aclarado. Hablar entonces de un sistema tributario internacional es de difícil aceptación pacífica. Las fuentes jurídicas del derecho internacional público aplicables a las transacciones transfronterizas no siempre son evidentes, al igual que es objeto de dudas la libertad de los Estados de acceder a muchas medidas internacionales que se transforman en derecho doméstico.
Todo esto es adornado por la espontaneidad y descontrol con la que se han desarrollado los centros de producción normativa en el orden internacional. Fundamentalmente, se trata de dos organismos: la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización de Naciones Unidas (ONU). En materia tributaria, ambos emiten marcos normativos de derecho suave (es decir, que puede o no puede ser aplicable por los Estados).
Sin embargo, ha sido la OCDE la que ha asumido una posición dominante. Además de contar con un generoso grupo de potencias económicas que están defendiendo sus intereses, en el universo de convenios de doble imposición vigentes el modelo más utilizado ha sido el de la OCDE. Asimismo, la OCDE se ha encargado de enarbolar recientemente con mayor visibilidad las banderas de la lucha contra la evasión, elusión y fraude fiscal.
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De igual forma, la OCDE ha sido objeto de críticas desde el «sur global» por diversos motivos. A título de ejemplo, se le acusa que sus decisiones no suelen tomarse en un plano de igualdad democrática entre sus miembros. Asimismo, que tales decisiones no atienden las necesidades más apremiantes de estos Estados, como lo son sus desigualdades, la progresividad de su tributación, la lucha contra la informalidad y el desempleo, etc. Y que suele considerarse que las medidas propuestas por la OCDE no siempre responden a las capacidades técnicas del mencionado «sur global».
En ese sentido, no son pocos los Estados y bloques regionales que han mostrado sus reticencias frente al panorama actual de la tributación internacional. Pues gracias a una iniciativa de varios países Africanos, esta semana, en el marco de la 78ª Asamblea General de las Naciones Unidas, el Segundo Comité, encargado de los asuntos de cooperación económica internacional, llevará a cabo una discusión crucial que podría culminar en la votación del proyecto de resolución.
Este, entre otros, tiene como finalidad instaurar un tratado entre países del «norte y sur global» para promover una cooperación fiscal internacional más inclusiva e incluso abrir espacio para discutir un nuevo cuerpo internacional que centralice estas discusiones. Así, parece ser que se busca también trasladar los debates de tributación internacional de la OCDE a la ONU. Lo que permitiría crear nuevos enfoques para abordar los abusos fiscales y sobre todo generar una mayor legitimación en la toma de decisiones tributarias.
No obstante, según un reporte de la Tax Justice Network, los 27 países de la Unión Europea (UE), miembros de la OCDE, se opusieron a la resolución preliminar como bloque. Se ha manifestado sobre este particular que aquello duplicaría el trabajo de tal organismo, al igual que minaría el impacto del trabajo que la OCDE ha venido desarrollando en los últimos años.
Es importante entender que esta coyuntura supera lo puramente técnico. En ese sentido, Colombia, junto con los demás países de la región de Latinoamérica y el Caribe, deberá tomar la iniciativa por una mayor legitimación y democratización en este tipo de decisiones y ante cualquier escenario internacional. Después de todo, no debemos olvidarlo, estas decisiones tendrían efectos en nuestra legislación y en la construcción de nuestras políticas fiscales.
Así, Colombia ha tenido un rol más bien ecléctico. Por un lado, ha resaltado la importancia de la negociación de un marco para la cooperación tributaria, haciendo uso de la experticia y el trabajo de la OCDE y otros organismos en un proceso inclusivo y universal. Lo cual es coherente con la iniciativa por una tributación global, incluyente, sostenible y equitativa que ha venido liderando junto con Brasil y Chile para impulsar un proceso de tributación aplicable en la región. Y de otro lado, Colombia reconoce que fortalecer el rol de las Naciones Unidas en materia fiscal permitirá alinear dos historias paralelas que nunca debieron separarse y que hoy deben converger para poder cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). A saber, la de los derechos humanos, económicos y sociales y la de las reglas de la fiscalidad internacional que hasta ahora, como lo dijimos, han estado en cabeza de la OCDE.
En todo caso, lo que está sucediendo (y lo que podría suceder) en el marco de la ONU debe ser una prioridad en nuestra agenda de políticas fiscales. El fomento de procesos democráticos y la creación de compromisos basados en los principios de las Naciones Unidas, crearían nuevas oportunidades para propiciar reformas fiscales estructurales en la mayoría de los países, que beneficien a todos los sectores. No descartamos que la eventual aprobación de un convenio marco fiscal en Naciones Unidas podría marcar un nuevo hito histórico en el sistema tributario global.
* Red de Trabajo Fiscal
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