La visión fiscal de Gustavo Petro

Gustavo Petro, candidato presencial 2022.

Foto: El Espectador

De cara a las elecciones presidenciales de mayo, El Espectador, en alianza con la Red de Trabajo Fiscal, estará publicando una serie de análisis sobre qué piensan los candidatos en materia fiscal y qué tan acertadas, o no, son sus propuestas en este gran tema.

Vale la pena aclarar que la Red de Trabajo Fiscal es una alianza de nueve centros de pensamiento de varias instituciones (principalmente académicas), con expertos en los varios matices del panorama fiscal y tributario.

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El insumo base de estos análisis es un cuestionario de 24 preguntas que se les envió a todas las campañas que se disputan la presidencia. De los ocho candidatos, respondieron cinco: Gustavo Petro, Sergio Fajardo, Federico Gutiérrez, Ingrid Betancourt y John Milton Rodríguez.

Las siguientes son las respuestas de Gustavo Petro, divididas por unidades temáticas.

Gasto

1. Según la publicación, Government at a Glance: Latin America and the Caribbean 2020, el gasto del gobierno general colombiano es de 28,10 % del PIB, más bajo del promedio de América Latina que es de 31,19 % y muchísimo más bajo que los países de la OCDE que promedia el 40,33 %. ¿cree usted que el gasto público debe reducirse o aumentarse? ¿Cuál cree que sería el nivel adecuado para Colombia?

Para el año 2022 el gasto de consumo final del Gobierno General a precios constantes (base 2015) fue de 11,8 % del PIB promedio anual (DANE, 2022). Según la OCDE en Colombia para el 2019 era de 31,6 % del PIB, según Government at a Glance para el 2020 de 28,10 % del PIB, mostrando una clara tendencia a la austeridad y la reducción del gasto del Gobierno Central y muy por debajo del promedio de los países de la OCDE de 40,33% o de países desarrollados como Francia para el 2020 del 61,6 % del PIB, Dinamarca 53,4 % del PIB en 2020 y Alemania 50,8 % del PIB.

El gasto del gobierno general en Colombia además de bajo se destina especialmente pagar el servicio de deuda que para el Presupuesto General de la Nación en 2022 asignó el 20 % del presupuesto para el pago de la deuda pública, 14 % para educación, 12 % para salud y 12 % entre Defensa y Policía, entre otros (Observatorio Fiscal Universidad Javeriana 2022).

El Gasto Público en Colombia debe encontrar un punto de equilibrio con los estándares internacionales que permita tener un Estado con un gasto eficiente, que atienda las necesidades y las grandes reformas que plantea el programa de gobierno para democratizar y modernizar el país. Gasto que estará acompañado con el incremento de los ingresos vía impuestos basados en la equidad y la progresividad, la eficiencia en el recaudo y la lucha contra el fraude fiscal (evasión y elusión) que le cuestan al país cerca de $40 billones al año (Revista Forbes, 2021).

No solo se buscará estandarizar el nivel del Gasto Público en Colombia con los referentes internacionales y acrecentar los ingresos tributarios, también se ordenará el gasto público con base a un enfoque integral y funcional de las finanzas donde el empleo, la distribución y las fuentes de crecimiento tengan la misma importancia que el pago de la deuda.

2. Según cifras del DANE, 3,6 millones de personas cayeron en la pobreza en 2020 a raíz de los impactos que trajo la pandemia, de las cuales 2,78 millones cayeron en pobreza extrema. Teniendo en cuenta este panorama: ¿Considera que los programas actuales de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas son suficientes en cuanto a su cobertura y magnitud para enfrentar la realidad actual? ¿haría modificaciones a los programas actuales como la devolución del IVA?

Gran parte de los programas de transferencias monetarias condicionadas en Colombia (Familias en acción y jóvenes en acción) y las no condicionadas (ingreso solidario) tienen grandes problemas de distorsión ya que estos se han basado históricamente en la estratificación social que tiene que ver con la ubicación y el estado de la vivienda, pero no con el nivel de ingresos, situación que hace que exista problemas de pobreza oculta en estratos altos que tienen barreras geográficas para acceder a estos, o puede generarse pagos a hogares que no estén en la pobreza monetaria, para el ejemplo un estudio que realizó el DNP en 2017 muestra que una quinta parte de los subsidios en Colombia (20,2 %) llega al 20 % de la población con mayor nivel de ingresos en el país, todo un despropósito. Proponemos una reforma al sistema de clasificación de la población por nivel de vida basado en la estratificación hacia un sistema que corrija las distorsiones y se integre a la consolidación y conclusión del proceso del SISBEN IV.

Para el 2021 los principales 5 programas de transferencias monetarias cubrieron 7,3 millones de personas es decir tan solo el 35 % de las personas en condición de pobreza monetaria, por lo que se entiende no logran cobertura total y que las magnitudes no garantizan que las personas pueden cruzar la línea de pobreza pues 3 de los 5 programas realizan transferencias monetarias inferiores a la línea de pobreza y la periodicidad no es mensual para todos los programas. Es evidente que el sistema actual de transferencias es insuficiente en cobertura, magnitud y diseño en la tarea urgente de propiciar acciones para la superación de la pobreza.

Programas como la devolución del IVA están estructuralmente limitados para corregir la regresividad inherente a una estructura tributaria basada en impuestos indirectos al consumo. El costo administrativo de la focalización para un monto tan bajo de transferencia - tan solo les asigna $76 mil en un periodo de dos meses, es decir $38 mil mensuales - y la intermediación de entidades bancarias privadas para la devolución del IVA añade ineficiencias al sistema.

3. Teniendo en cuenta los resultados de la Misión de Empleo, en donde se muestra cómo el sistema actual de seguridad social y su financiamiento basado en las contribuciones de los trabajadores formales, distorsiona el mercado laboral generando informalidad, y es insuficiente para garantizar los derechos a la salud y pensión de la población, especialmente las poblaciones más vulnerables ¿modificaría la financiación de la seguridad social actual? si es así ¿cuál sería su propuesta de un nuevo esquema de financiación?

La premisa parte de una sola postura frente a la generación de la informalidad, en tanto ponen algunas de las distorsiones del mercado laboral en los costos salariales. A la misión de empleo oficialista de Santiago Levy, se creó paralelamente la Misión Alternativa de Empleo e Ingresos liderada por la Escuela Nacional Sindical y compuesta por varias y varios académicos e investigadores, las centrales sindicales y varios centros y grupos de investigación de la Universidad Nacional, Universidad de la Salle y la Universidad Javeriana.

La misión alternativa afirma que el enfoque de los costos salariales desconoce la relación entre la demanda agregada y la cantidad de empleo generado en la economía, relación básica de los postulados de la economía keynesiana.

En el caso colombiano, la insuficiencia del gasto agregado del gobierno, contenido por la política de austeridad, y el aumento del financiamiento a crédito del consumo de los hogares, no genera expectativas de una demanda de bienes y servicios que estimule al empresariado a contratar más trabajadores. En este sentido, la reducción y falta de la demanda efectiva es un elemento fundamental para entender la escasez de puestos de trabajo formales, situación que no se ha modificaría notablemente en la dominante política de reducir costos, exceptuar las responsabilidades salariales, y generar beneficios tributarios, que además reducen la capacidad de gasto del Estado (MAEI, Propuestas para una Colombia incluyente, 2021)

Ahora bien, a partir de esta postura, la política para la vida busca que las y los trabajadores de la economía popular dejen de ser nombrados informales y tratados como tal (una población al margen de la norma), mientras generamos un mecanismo de solidaridad donde el Estado coadyuve la cotización de las y los trabajadores de la economía popular y del cuidado, favoreciendo principalmente a las mujeres sin acceso a la pensión y a las personas que no pueden contribuir por su bajo nivel de ingreso.

El esquema de financiación de la seguridad social no concibe modificaciones más allá de los incentivos a la cotización desde el reconocimiento de las relaciones laborales y no colaborativas, la disminución de inequidades de genero y un sistema progresivo de cotización.

4. Actualmente, no es posible para la ciudadanía hacerle seguimiento a los recursos públicos durante todas las etapas del ciclo presupuestal ni identificar su destino específico, peso por peso. ¿Cuál sería su propuesta para que los recursos del Presupuesto General de la Nación fuesen administrados con transparencia y se pueda identificar su uso durante todas las etapas del ciclo presupuestal? ¿Cómo evaluarían la gestión presupuestal y de qué manera la harían transparente para todos los colombianos?

La falta de transparencia en el presupuesto público y en cada etapa del ciclo presupuestal es una problemática más de voluntad política que de ajuste institucional. Nos comprometemos a nombrar una Dirección General del Presupuesto Público Nacional completamente transparente, que publique al detalle, programa por programa tanto el proyecto que radica el gobierno nacional en el congreso cómo el proyecto aprobado por ambas cámaras. La relación con el congreso será de total transparencia y no se repetirá el espectáculo de reuniones a puerta cerrada en el despacho del ministerio de hacienda para acuerdos con las bancadas, sino estas se harán de manera transparente en el único espacio constitucionalmente consagrado para la discusión presupuestal, el congreso de la república. Publicaremos el presupuesto general de la nación en un formato digital de fácil acceso para que la ciudadanía y la sociedad civil sean socios del gobierno en la transparencia del proceso presupuestal.

Recaudo tributario

5. Según el informe de Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe del 2021 publicado por la OCDE, la Cepal entre otros, Colombia recauda el 19,7% de su PIB en impuestos, mientras el promedio de América Latina recauda el 22,9 % y el promedio de la OCDE recauda el 33,8 %. ¿cuál creería usted que debería ser el recaudo de un país de ingreso medio-alto como Colombia como porcentaje del PIB? ¿Durante su gobierno qué porcentaje se ha planteado como objetivo?

Creemos factible elevar el recaudo fiscal en un 5 % del PIB lo cual nos colocaría al nivel de países de la región de similar nivel de desarrollo (y aún por debajo del promedio de la OCDE). Eso indica que el obstáculo para lograr dicha meta no es la economía colombiana sino la voluntad política. Desde ya invitamos a todas las fuerzas políticas que quieran participar en dicho pacto a pensar con sentido de largo plazo y apertrecharse de la reciedumbre necesaria para lograr ese objetivo tan importante para el bien común, más allá de los intereses partidistas.

Para llegar a esa meta es necesario comenzar por repensar el sistema actual de beneficios tributarios. Con el correr del tiempo, dichos beneficios han proliferado en nuestro sistema tributario supuestamente como una herramienta de estímulo a las más diversas actividades productivas. La evidencia demuestra que los resultados no cumplen con las expectativas. Hay otras herramientas de política pública más eficientes y poderosas para incentivar la producción. En cambio, las exenciones solo han contribuido a complicar innecesariamente el sistema tributario colombiano a la par que debilitan su capacidad de recaudo.

También estableceremos políticas efectivas contra la evasión en la vía recomendada por la OCDE, mediante una exacción fiscal más estricta, herramientas de auditoría tributaria mejoradas e incrementando las penalidades, de esta manera el país en el largo plazo podría alcanzar el nivel de tributación de los países OCDE.

Progresividad

6. El informe de la comisión de expertos de beneficios tributarios que se entregó en el 2021 evidenció que las tarifas efectivas del 1 % de los contribuyentes más ricos de Colombia es bastante baja comparado con las tarifas de otros sectores de la sociedad. ¿cómo intentaría cambiar usted esta situación de injusticia tributaria? ¿En cuáles impuestos hará énfasis su política tributaria, en impuestos directos (renta, patrimonio) o en impuestos indirectos (IVA, consumo).

Orlando Villabona, profesor de Administración y Contaduría pública de la Universidad Nacional, ha señalado que es necesario que la discusión sobre el aumento de la tributación de las personas naturales con más ingresos despegue en Colombia, pues el sistema tributario actual es altamente inequitativo.” De acuerdo con su análisis e incluso las cifras de la comisión de expertos en beneficios tributarios, y otros análisis que lo respaldan, la tasa efectiva del impuesto de renta a la que tributan el 1 por mil de las personas más ricas del país es del 1 % o 2 %. En cambio, los trabajadores promedio tributan a una tasa cercana al 20 %.

Por ello, la política tributaria de una Colombia potencia mundial de la vida, propone un sistema tributario consistente con los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia basado en la justicia tributaria para los derechos y la vida. Esto supone una reforma estructural sin privilegios, desmontando gradualmente aquellos beneficios tributarios que sin razón económica ni social han introducido graves distorsiones a la competencia, incentivan la extracción minero-energética y privilegian a personas naturales y jurídicas de altos ingresos y patrimonio. Se avanzará en la reducción de la brecha entre la Tarifa Nominal y la Tarifa Efectiva de Tributación.

Esta reforma tributaria hace énfasis en los impuestos directos al retomar el impuesto a la riqueza que fue excluido en la última Reforma Tributaria de Duque (Ley 2155 de 2021) y en aplicar la progresividad en el cobro del impuesto de renta. En tanto los impuestos indirectos se orientarán a la aplicación del IVA a los alimentos ultra procesados que tienen poco o nulo contenido nutricional. La carga impositiva que se plantea debe privilegiar la vida; los impuestos se enfocan en enfrentar el cambio climático, las inequidades y privilegios de pocos ricos, así cómo disminuir la evasión y la elusión.

Cultura tributaria

7. Las últimas reformas tributarias han incluido múltiples normas antiabuso, anti evasión y anti elusión, pero al mismo tiempo han incorporado las denominadas “amnistías tributarias” (conciliaciones y terminaciones de mutuo acuerdo) e impuestos complementarios de normalización tributaria, ¿cómo ve usted esta contradicción? ¿cuál será su política frente a las “amnistías tributarias?

Detendremos el ciclo vicioso de “normalizaciones tributarias” de anteriores gobiernos que en la práctica operan como amnistías tributarias - inexequibles según la Corte Constitucional-. No más regímenes tributarios paralelos para evasores de altos ingresos que guardan su capital en el exterior y en paraísos fiscales. Proponemos una última oportunidad de normalizar los capitales en el exterior con tasas del 70%, con una provisión de reducción de la base gravable a la mitad si los recursos se invierten con vocación de permanencia en Colombia. Posterior a ello impulsaremos una reforma al código penal para que la evasión fiscal y el uso de paraísos fiscales sean delitos penales y no excarcelables.

8. En este momento para que la evasión tributaria se considere un delito, la defraudación debe ser mayor a 250 salarios mínimos. Algunos analistas consideran que este umbral puede ser demasiado alto y en algunos países como en Estados Unidos, no hay monto mínimo y toda evasión, del monto que sea, es considerada delito ¿Desde qué monto considera que la evasión fiscal debe ser un delito?

La evasión fiscal debe considerarse un delito penal no excarcelable. Es particularmente grave para los grandes evasores y las penas deben ser proporcionales al daño al erario público. Sin tener acceso a los microdatos de la DIAN desde el gobierno es inconveniente definir el umbral o nivel de las penas ante la falta de transparencia en la tributación. Sin embargo el instrumento debe ser diseñado con un criterio de progresividad, siendo además poco eficiente dedicar esfuerzos del aparato judicial a pequeños evasores.

IVA

9. Actualmente el IVA cuenta con 3 tipos de regímenes distintos que se aplican a una gran variedad de bienes y servicios (exclusiones - 37,12 billones -, exenciones - 8,32 billones - y tarifas diferenciadas - 3,47 billones -); adicionalmente Colombia cuenta con un régimen especial para las Zonas Francas. Teniendo en cuenta lo anterior: ¿Modificaría la estructura actual del IVA? De ser así ¿cuál sería el nuevo régimen?

Nuestra reforma tributaria no contempla modificar la estructura del IVA, más allá de hacer cambios de régimen para desgravar alimentos con alto contenido nutricional y por el contrario, gravar a aquellos con contenido nutricional muy bajo o nulo.

Impuesto a la renta persona naturales

10. Actualmente, Colombia recibe por cuenta del impuesto a la renta de personas naturales el 1,2 % de su Producto Interno Bruto, en comparación al 2,3 % que representan los ingresos de este tipo en los países de ALC y del 8,3 % en los miembros de la OCDE . Esto obliga a una profunda reflexión sobre el papel que tiene este impuesto en nuestro sistema tributario. Considerando este panorama: ¿Cuáles cambios propone en el impuesto sobre la renta de personas naturales residentes? Por favor, exponga sus consideraciones detalladas sobre los diversos tipos de ingresos (ingresos laborales, no laborales, no constitutivos de renta, capitales) , tarifas, bases gravables, exenciones, regímenes especiales, etc.

Colombia va en contravía de los países de la OCDE con una estructura tributaria que depende mucho de los impuestos a las empresas y muy poco de los impuestos a las personas naturales. Esto desincentiva la inversión y al mismo tiempo impide gravar de manera justa a las personas de más altos ingresos. Nos proponemos revertir este fenómeno reduciendo las tasas de impuestos corporativos principalmente en los sectores claves para el proceso de industrialización, agrarización y de la transición energética, a la par que se elevan las tasas para las personas naturales.

Para que esta reestructuración cumpla con los objetivos de recaudo, es necesario clarificar la delimitación entre empresas y personas naturales. Los activos de una empresa que estén vinculados al cumplimiento de su objetivo social deben ser gravados a las tasas corporativas. Los demás activos, aquellos que simplemente están para ofrecer servicios a personas naturales sin ninguna conexión con la actividad principal de la empresa deben ser desvinculados de la misma y los flujos de ingreso que generen deben ser gravados como rentas de personas naturales. Así se corregirá una anomalía de vieja data que ha sido una cuantiosa fuente de elusión fiscal.

Tributación corporativa

11. Actualmente Colombia recibe por cuenta del impuesto a la renta de personas jurídicas el 5 % del PIB, en comparación al 3 % que representan los ingresos de este tipo en los países miembros de la OCDE. Adicionalmente, la actual tarifa nominal del 35 % es una de las más altas del grupo OCDE y de América Latina. ¿Modificaría la actual tarifa nominal de impuesto a la renta de empresas (35 %)? ¿Está de acuerdo con establecer una tarifa de renta diferenciada?

Como ya se ha dicho, la estructura tributaria de Colombia depende mucho de los impuestos a las empresas y muy poco de los impuestos a las personas naturales, contradiciendo la tendencia de los países de la OCDE.

Eliminaremos las rentas cedulares creando una sola tabla en donde se cobre el mismo impuesto a las rentas laborales que a los dividendos y las ganancias ocasionales, eliminando la posibilidad de que las personas más ricas y de mayores ingresos tributen a tarifas preferenciales.

En este sentido, el problema en Colombia es que las empresas actualmente pagan cerca del 75 % del impuesto de renta recaudado y las personas naturales solo cerca del 25%. Con la reforma tributaria que se propone, el impuesto de renta de las empresas (tasa nominal) podría bajarse al 25%, revisando el gasto tributario por los beneficios fiscales y se generaría incluso un mayor recaudo. En los demás países de la OCDE las personas naturales en promedio pagan el 75% del impuesto de renta recaudado y las empresas el 25 %, a eso se debe llegar en el mediano plazo.

En aras de inducir la transición energética y un proceso de reindustrialización para establecer un modelo económico productivo se requiere modificar la actual tarifa nominal de renta corporativa de tal manera que se incentive la producción, el valor agregado y la generación de empleo; del mismo modo que permita desincentivar la extracción minero-energética.

12. La comisión de Expertos de Beneficios Tributarios precisó que el tratamiento preferencial de las Zonas Francas, pese a ser mal utilizado, se justifica dada la poca competitividad del sistema estándar del impuesto sobre la renta corporativo por lo que recomiendan eliminarlo a largo plazo y corregir el tratamiento especialmente en materia de IVA. Pese a lo anterior, algunos afirman que las Zonas Francas son una fuente de inversión y de producción de empleo y el gobierno las ha fortalecido. Frente a esta situación: ¿modificaría el régimen especial de Zonas Francas?

En nuestro gobierno el papel de las zonas francas será el de ser la plataforma de lanzamiento para la inserción del país en cadenas mundiales de valor y la promoción de exportaciones. Así mismo, el criterio para mantener el régimen especial por cada zona franca en particular dependerá de sus resultados y proyecciones en materia exportadora. Hay que modificar el régimen de zonas francas para que cumplan su objetivo y se justifique su existencia y su inherente costo fiscal.

Beneficios tributarios

13. ¿Eliminaría algunos de los beneficios tributarios existentes actualmente en el Estatuto Tributario? ¿Cuál sería el criterio utilizado para esta depuración? ¿Contemplaría establecer un proceso de aprobación y evaluación sistemático de beneficios tributarios a futuro como lo sugirió la comisión de expertos de beneficios tributarios?

La comisión de beneficios tributarios nace de la petición expresa de la bancada que hoy mayoritariamente se recoge en el Pacto Histórico. Sin embargo y aun reconociendo muchos de los importantes hallazgos que tuvo esta, sus recomendaciones han sido poco o nada acatadas, especialmente aquellas referentes a la eliminación de los beneficios y exenciones tributarias.

Es necesario comenzar por repensar el sistema actual de exenciones tributarias. Con el correr del tiempo, dichas exenciones han proliferado en nuestro sistema tributario supuestamente como una herramienta de estímulo a las más diversas actividades productivas. La evidencia demuestra que los resultados no cumplen con las expectativas. Hay otras herramientas de política pública más eficientes y poderosas para incentivar la producción. En cambio, las exenciones sólo han contribuido a complicar innecesariamente el sistema tributario colombiano a la par que debilitan su capacidad de recaudo.

En este sentido, los criterios para determinar qué beneficios deben ser eliminados, cuáles modificados y cuáles permanecen, está dado por impacto económico, climático y social. Deberán ser revisados y especialmente mantener un seguimiento frente a su importancia. El sistema tributario no debe ser estático sino dinámico, resolver los problemas estructurales que ya están documentados y responder a los desafíos del cambio climático.

Impuesto al patrimonio

14. ¿Estaría de acuerdo en revivir el Impuesto al patrimonio para personas naturales? Si es así ¿cambiaría la base gravable, umbral de tributación y tarifa? ¿Contemplaría un impuesto al patrimonio para las personas jurídicas?

La derogación de la reforma tributaria de Alberto Carrasquilla implica la materialización de la extensión al impuesto al patrimonio. Sustituiremos la tarifa prevista en la Ley 2010 de 2019 por unas tarifas progresivas con respecto al valor del patrimonio líquido, gravando con tarifas crecientes especialmente a las personas naturales consideradas súper-ricas y súper súper-ricas (con patrimonios líquidos superiores a $4.500 millones). El umbral base del impuesto al patrimonio será por encima de los $1.000 millones de patrimonio, con una tarifa del 1%. Dichas tarifas irán aumentando de manera progresiva de acuerdo al monto total de patrimonio líquido.

Impuestos Territoriales

15. Las reformas tributarias recientes se han inclinado por aumentar el recaudo tributario nacional, pero han desatendido el mandato constitucional de fortalecer la descentralización y autonomía de las entidades territoriales pese a la asignación y asunción de competencias por parte de los Municipios y Departamentos. Para el año 2017, los ingresos tributarios territoriales representaron el 11,3 % del total de ingresos tributarios en el país. En este contexto: ¿Qué aspectos consideran ustedes urgente de tratar en materia de la tributación territorial? ¿Estarían dispuestos a propender por una reforma del ICA y del Impuesto Predial? ¿Cómo sería esta reforma?

Uno de los más importantes instrumentos para materializar la reforma agraria que nos planteamos es precisamente un sistema de impuestos territoriales a las grandes extensiones de tierra improductivas. La sola implementación del catastro multipropósito y la titulización y formalización de la tierra representa un importante aumento en el recaudo del impuesto predial. El impuesto al latifundio improductivo será articulado con el impuesto predial y su diseño es necesariamente territorializado, puesto que dependiendo de la subregión y las condiciones locales de producción la Unidad Agrícola Familiar cambia cómo medida de tamaño relativo a la concentración y productividad de la tierra. No es lo mismo una gran propiedad de tierra improductiva en la altillanura que en en los valles interandinos. Se incorporarán también criterios ambientales en estos impuestos territoriales cómo instrumento que induzca la transformación productiva necesaria para el correcto uso del suelo de acuerdo a su vocación según las definiciones de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria. Esto con el objetivo no solamente de solucionar las problemáticas de mala utilización, subutilización y sobreutilización del suelo en la propiedad rural sino también de dotar a las entidades territoriales del recaudo necesario para acompañar dicha transformación productiva.

16. Colombia lleva más de 100 años tratando de actualizar su catastro con el fin de tener una mejor información sobre la tenencia y uso de la tierra en el país, de tal forma que se pueda, entre otras cosas, mejorar la eficiencia y eficacia de la tributación de la tierra en Colombia, sin embargo, los avances han sido muy limitados. ¿Cuál es su propuesta frente a la implementación del catastro multipropósito? ¿Cómo lo financiará?

Los retos de la implementación del catastro multipropósito siempre han radicado en la economía política subyacente a la propiedad de la tierra en Colombia. A fecha del último corte del Plan de Acción y Seguimiento del catastro multipropósito, 1 de enero de 2022. Solamente ha sido actualizado el 20,35 % del área total del país, unas 23 millones de hectáreas. En 2019 el DNP calculó que para el cumplimiento de la meta del plan de desarrollo del Gobierno Duque de actualizar el 60 % de los predios a 2022 eran necesarios $3,92 billones constantes de 2019. La actualización del 100 % de los predios a 2025 se calculó en $5,28 billones constantes de 2019. Teniendo en cuenta que solamente se ha entregado el 20,35 % del total de los predios y pendiente una reorganización y consolidación de la arquitectura institucional que solucione el conflicto en la duplicidad de funciones entre el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Asumiendo que los cálculos del gobierno Duque se ajustan a la realidad de las necesidades presupuestales de la implementación del catastro, harían falta $4,20 billones (constantes de 2019) en total. Se consolidarán los recursos de cooperación internacional y se les propondrá a los socios estratégicos un calendario de financiación que permita su apoyo en el nuevo gobierno para materializar la implementación en los primeros dos años de gobierno. El restante será dirigido del PGN a la ANT y el IGAC, pendiente la reorganización de la arquitectura institucional.

Impuestos a “males” públicos

17. ¿Cuál es su posición frente a los impuestos saludables? ¿Adoptaría un impuesto a las bebidas azucaradas en su gobierno? ¿Reformaría los impuestos actuales al tabaco, cerveza y licores?

IMPUESTOS SALUDABLES: Los impuestos saludables son una medida de alto impacto tanto en la salud pública porque disminuye los graves problemas de malnutrición, sobrepeso y obesidad como un conjunto de enfermedades no transmisibles entre las que se destacan la Hipertensión y la Diabetes involucradas con las principales causas de morbilidad y mortalidad en el país agrupadas en la categoría de enfermedades cardiocerebrovasculares, y también alto impacto sobre el cáncer.

Esta prevención implica que a corto plazo la gente viva más sana y a mediano y largo plazo se disminuya la carga de enfermedad y muerte, se disminuyan los costos del sistema de salud y por esta vía que las personas tengan un factor menos en la generación y mantenimiento de la pobreza. El sistema de salud gasta $25 billones en enfermedades prevenibles al año, solo previniendo la diabetes por consumo de bebidas azucaradas se podrían ahorrar $220 mil millones al año (Papeles Salud No. 5 2016) . Los impuestos saludables son una recomendación de la Organización Mundial de la Salud y la Organización Panamericana de la Salud y se aplican en varios países del mundo con evaluación sanitarias y económicas muy exitosas. Con estos fundamentos el Pacto Histórico propone impulsar que en la reforma tributaria sean incluidos este tipo de impuestos bajo el modelo de tributo progresivo al consumo que puede iniciar con las bebidas y comidas ultraprocesadas con alto contenido de Sodio, Azúcar y alimentos con harinas de productos genéticamente modificados. Con el fin de no afectar a los sectores populares que son los que más lo consumen, esto debe ir acompañado de una reducción de impuestos en las cadenas alimentarias que producen y ofrecen alimentos sanos. Esto debe ser parte de una estrategia integral de educación, comunicación y transformación cultural frente al consumo alimentario y una reactivación de la producción alimentaria nacional. Se calcula que solo aplicando el impuesto a bebidas azucaradas se podría recaudar $1,8 billones anuales con una tasa del 20 %, recursos que podrían aplicarse directamente al sector de la producción campesina y la soberanía alimentaria y al sector salud.

En relación con el Tabaco en todas sus presentaciones la experiencia implementada desde la reforma tributaria de 2016 ha sido positiva porque ha reducido el porcentaje de fumadores en 1,1 puntos porcentuales y el número de cigarrillos por cada fumador en un promedio entre 3 a 9 unidades a la semana. Igualmente durante los años de aplicación de la norma hasta 2019 se había recaudado $1,25 billones con destino principalmente al sector salud. No obstante, las fallas en control de contrabando no han sido tan efectivas lo cual ha reducido la magnitud del impacto. En este punto se impulsará un aumento en el impuesto por cajetilla y además deberá ampliarse a las diversas formas de consumo del tabaco, al tiempo que se fortalece el control al contrabando y el paquete de medidas educativas.

18. ¿Cuáles son sus propuestas de tributación verde en el país? ¿reformaría el actual impuesto al carbono? ¿contemplaría el uso de otros impuestos para mitigar impactos nocivos para el medio ambiente?

Frente a la tributación verde, partimos de la base de reconocer la necesidad urgente de transformar y descarbonizar la matriz de generación eléctrica, la matriz energética en general y el aparato productivo tanto de producción industrial como agropecuaria. Si bien reconocemos en la tributación un instrumento complementario para inducir esta transformación, no es el eje estructurante de nuestra política de lucha contra el cambio climático. Es de especial preocupación el efecto distributivo de los llamados impuestos verdes, que son generalmente de carácter regresivo. Al actual impuesto al carbono lo reforzaremos con la inclusión del carbón térmico de generación eléctrica en la base gravable. Contemplamos también la creación de instrumentos tributarios a nivel tanto nacional como territorial que induzcan la transformación productiva de la tierra en el país, de acuerdo con criterios de vocación del uso del suelo según la UPRA, cómo a criterios ambientales.

Endeudamiento

19. La ley de inversión social creó una nueva regla fiscal para el país ¿piensa usted mantener esta regla fiscal o piensa modificarla de alguna manera?

En general, la regla fiscal no ha cumplido con su objetivo, nació para generar estabilidad fiscal y permitir una política contracíclica, desde que comenzó a aplicarse en 2012, la deuda pública en Colombia pasó del 32,4 % del PIB, al 54,3 % PIB en 2019, (naturalmente el nivel de endeudamiento creció en todos los países durante el periodo de pandemia) y tampoco ha sido contracíclica, en momentos de dificultades ha obligado a mantener restricciones presupuestales, algo grave en un país con alta dependencia de la volatilidad de los precios de las materias primas.

Como lo plantea Jorge Ivan Gónzalez en el diario La República, creemos que ha llegado el momento de replantear este instrumento por haber perdido su esencia tanto en Colombia como en el mundo y que dada la coyuntura es importante establecer un nivel de gasto que permita asumir las necesidades de financiamiento para la superación de la crisis, armonizado con un manejo discrecional de la deuda en función de los intereses del país.

Transparencia tributaria

20. En Colombia actualmente la información sobre datos tributarios está protegida por la reserva tributaria. Esto es comprensible teniendo en cuenta el deber del Estado de proteger el derecho a la intimidad de sus ciudadanos. No obstante, la información de declaraciones de renta también representa información de interés público y una gran herramienta de transparencia, pues con esta información se puede estudiar de mejor manera múltiples aspectos del sistema tributario. Para aliviar esta tensión entre estos derechos, se ha propuesto que se facilite la información sobre declaraciones de renta de manera anonimizada como se ha hecho en varios países de la región, como México, Argentina o Costa Rica. No obstante, la DIAN continúa negando esta información anonimizada argumentando que entregarla violaría la reserva tributaria. ¿Se comprometería en apoyar la publicación o entrega por petición de datos anonimizados de declaraciones de renta?

El debate público sobre la justicia tributaria en el nuevo pacto social que proponemos pasa por garantizar el máximo nivel de transparencia en materia tributaria, así cómo la información clara que permita dilucidar los efectos distributivos del sistema en su totalidad. Esto pasa por la publicación de datos anonimizados de declaraciones de renta, no sólo a nivel de microdatos sino en la distribución promedio por centil, y en el caso del 1 % mas rico, por orden de magnitud de 0.001 y 0.0001. Es necesaria que esta información esté a disposición de investigadores y en el dominio público para permitir la discusión sobre la tasa efectiva de tributación de los más ricos.

21. ¿Cómo mejoraría la información pública, hoy tan opaca, relacionada con el costo fiscal, efectos distributivos y beneficiarios de los tratamientos tributarios preferenciales existentes en el sistema tributario?

Uno de los problemas de la información tributaria en Colombia tiene asidero a que no todas las personas naturales y jurídicas se ven obligadas a declarar renta, ya que esto es sinónimo de pagar impuesto a la renta, es menester extender la declaración de renta a todas las personas naturales y jurídicas.

La DIAN deberá tener disponibilidad de los datos de manera anonimizados de las declaraciones de renta, información de beneficios tributarios a personas naturales y jurídicas, y casilla de género en la declaración de renta.

Tributación Internacional

22. En los últimos años, en el escenario internacional se han venido desarrollando cambios significativos en cuanto a las normas de tributación de las empresas multinacionales. Este proceso lo ha liderado la OCDE junto al G20 en el denominado “Inclusive Framework”. En este modelo, el Pilar I se ha centrado en la forma de distribución de las ganancias de estas compañías entre los países en los que desarrollan actividades económicas, mientras que el Pilar II del modelo se ha concentrado en la adopción de un tributo corporativo global y una tarifa efectiva mínima para desincentivar el uso de guaridas fiscales. Si bien esto representa un avance en materia de justicia tributaria global, organizaciones como Tax Justice Network e ICRICT han señalado que las reformas contempladas en el Inclusive Framework son poco ambiciosas y favorecen principalmente a los países del Norte Global, todos miembros de la OCDE y el G20. Todo esto aunado a que el modelo de los convenios de doble imposición de la OCDE, por motivos históricos y políticos, se ha inclinado en favorecer los intereses tributarios de estos Estados. Teniendo en cuenta el panorama internacional: ¿Estaría de acuerdo en extender estas negociaciones internacionales (tarifa mínima global, acuerdos de doble tributación y tratados bilaterales de inversión) para mejorar la posición de países del sur global? ¿Creen que Colombia y el bloque latinoamericano podrían jugar un rol importante en la negociación de dicho acuerdo?

Para una exitosa lucha global por la justicia tributaria en medio de una economía globalizada y con casi absoluta liberalización de capitales, es indispensable liderar esfuerzos de acuerdos internacionales que garanticen no solamente la lucha contra la evasión de impuestos sino también contra la desigualdad entre países del centro del sistema económico globalizado y aquellos que estamos en la periferia. Las grandes multinacionales que dominan la economía mundial están en su mayoría originadas en el norte global y afincadas ya sea en estos mismos países o incluso en paraísos fiscales. Sus ganancias dependen de la explotación de nuestros países, ya sea extrayendo bienes primarios minero-energéticos o agroindustriales, o aprovechando los bajos salarios y malas condiciones laborales. Los pocos impuestos que pagan se cobran en sus países de origen mientras que extraen rentas de los nuestros.

Hasta hoy el régimen global de tributación se ha caracterizado por forzar a nuestros países a una carrera hacia el fondo hacia la desregulación y desgravación del capital, compitiendo entre sí por las tasas más bajas que atraigan inversión extranjera y flujo de capitales. El diseño de los acuerdos de doble tributación, los tratados bilaterales de inversión e incluso herramientas diseñadas en teoría para mitigar este fenómeno como un piso mínimo de tributación global están atravesados por esta misma desigualdad donde los países más ricos son los que van a percibir la mayor parte del recaudo. Parte indispensable de la diplomacia tributaria que implementaremos pasa por reconocer este fenómeno y comprender que, aunque sola, Colombia es un actor con limitada capacidad de incidencia como líder de un bloque latinoamericano o incluso de cooperación sur-sur en estas discusiones, puede ser capaz de tener una voz que sirva para nivelar la balanza. Dicho enfoque de justicia tributaria global vendrá acompañado de un contundente criterio ambiental en tiempos de crisis climática, donde la desigualdad no solo se mide en la asignación del recaudo de un tributo corporativo global sino que se ve atravesada tanto por la desigualdad del efecto climático de las inversiones del capital transnacional (recibiendo nuestros países las peores afectaciones ambientales de los extractivismos), cómo de la mayor vulnerabilidad climática que tenemos en tanto tenemos menor capacidad de adaptación y mitigación. La diplomacia y justicia tributaria en el Siglo XXI está estructuralmente ligada a la diplomacia climática.

23. ¿Apoyaría una propuesta para prohibir que funcionarios públicos tengan empresas y cuentas en guaridas fiscales?

En el marco de la lucha contra la evasión y la elusión, así como de mayor transparencia tributaria, quienes reciben recursos públicos no podrán estar en paraísos fiscales: Nadie que reciba recursos del Estado podrá tener cuentas en los denominados paraísos fiscales. Se propenderá por obligar a los denominados paraísos fiscales a suministrar información automática de los nacionales, so pena de prohibirse cualquier tipo de transacción con ellos. Estableceremos políticas efectivas contra la evasión en la vía recomendada por la OCDE, mediante una exacción fiscal más estricta, herramientas de auditoría tributaria mejoradas e incrementando las penalidades.

24. ¿Establecerá un criterio para identificar países o territorios con una alta opacidad financiera?

Nos recogemos en el espíritu de los esfuerzos de la OCDE por establecer una lista de los llamados “paraísos fiscales”, así cómo una cultura tributaria transparente y justa de carácter internacional, con intercambio de información entre naciones con especial enfoque latinoamericano, consagrados en la Declaración de Punta del Este. La lista de “Corporate Tax Havens” de Oxfam es también un referente no vinculante como criterio, en el marco del liderazgo en la discusión regional latinoamericana contra estas jurisdicciones tributarias con alta opacidad financiera.

Este cuestionario hace parte de la alianza sobre elecciones y temas fiscales que estableció El Espectador con la Red de Trabajo Fiscal. Los contenidos informativos de esta alianza los puede consultar aquí.

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