Los fantasmas de las pasadas reformas agrarias
Colombia ya ha intentado resolver el problema de la distribución de la tierra, con aciertos y desaciertos. En medio del impulso actual que el Gobierno le dio a este tema, vale la pena mirar el espejo retrovisor para aprender de las lecciones pasadas.
Desde cierta perspectiva, se podría decir que la Conquista española fue el primer gran conflicto por la tierra y el territorio en Colombia, una reforma agraria hecha a punta de muerte y por la fuerza.
Las disputas por la tierra han sido, y lo siguen siendo, parte esencial de la historia colombiana. Que en este momento se vuelva a hablar e impulsar una nueva reforma agraria ayuda a probar el punto.
A pesar de que en el siglo pasado se diseñaron y aprobaron leyes para evitar la concentración de la tierra, Colombia es uno de los países más desiguales en este aspecto, con un coeficiente de Gini de 0,86, según cifras de 2018 del Ministerio de Agricultura (cuanto más cercano a 1 sea este valor mayor desigualdad).
Aunque este Gobierno ya puso en marcha varias iniciativas para reformular el panorama de la tenencia de la tierra y de la productividad en el campo, el historial de reformas agrarias es largo. También lo es la lista de errores en los intentos de antaño. ¿Cuáles son los fantasmas de las reformas del pasado que se deberían evitar hoy?
Le puede interesar: Reforma agraria de Petro: los planes del gobierno para no fracasar.
Lo que no se puede repetir
María del Pilar López, profesora e investigadora de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, enumera tres ejemplos claves de reforma agraria que se hicieron en 1936, 1961 y 1994, pero se concentraron en ser distributivas y no redistributivas. “Se concentraban en la titulación de tierras baldías. La del 94 fue distinta, pues buscaba que los campesinos eligieran la tierra y que el extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) les diera un subsidio del 70 %”, explica.
La Ley 135 de 1961 le dio vida al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), que compró tierras y “después se presentaron denuncias de que muchas de ellas ni siquiera se pudieron adjudicar, no servían porque no eran de buena calidad. Había predios que se inundaban casi todo el año y se compraron a muy buen precio”, resalta Ana Jimena Bautista, investigadora de Dejusticia.
Otro de los errores que ve Bautista es la ubicación de la tierra. “La gente no está dispuesta a vender la que es de primerísima calidad, sino la que está al borde de la frontera agrícola. El error ahí es que a esos lugares no llegue la integralidad de la reforma y eso haga que la gente venda porque es insostenible permanecer allí. Ya que el Estado va a hacer el esfuerzo fiscal, debe ser en lugares que permitan producir alimentos cerca de los centros urbanos”, dice.
De este argumento se desprende otra alarma, que data de 1961, y es que las pocas tierras que fueron expropiadas estaban en regiones muy remotas, con muy poca calidad del suelo. “Al final, el Gobierno les dio los títulos a los campesinos sin acompañamientos ni proyectos productivos, por lo que abandonaron sus tierras o se las vendieron a grandes propietarios por debajo del precio, ya que ellos sí tenían con qué invertir allí”, destaca López.
Otra preocupación importante es que el actual Gobierno no logre cambiar la dinámica global del uso de la tierra con los recursos que usará para comprarla, según Arturo García, socio de Econometría Consultores. “Hay una dinámica perversa de ocupación territorial que lleva a la gente hacia la frontera agrícola, en donde no hay bienes públicos, mientras que las otras tierras se usan para especulación. Eso no se está abordando”, explica.
El problema, más allá de la tierra
Varios expertos coinciden en que es clave que no solo haya acceso a la tierra, sino que un acompañamiento desde el desarrollo rural: los campesinos deben tener una garantía de asistencia técnica, adecuación productiva y acceso a crédito, entre otros asuntos.
“Hay un olvido histórico del campo. Se necesitan vías, educación, conectividad, fomento al crecimiento de las mujeres, presencia del Estado y que los campesinos aprendan a vender para que su actividad sea rentable. Esta es una oportunidad para lograrlo porque este Gobierno tiene recursos y un compromiso político”, afirma Jorge Bedoya, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC).
No desfallecer en la voluntad política ni dejar debilitar las instituciones públicas del sector son otros errores que identifica Gabriel Tobón, profesor e investigador de la Universidad Javeriana, quien añade que “se deben realizar procesos de planificación e identificación de los sitios más críticos en cuanto a propiedad de la tierra, donde hay más demandas de campesinos para resolverlos”.
Puede leer: Compra de tierras: claves y dudas que deja el acuerdo entre el Gobierno y Fedegán.
La implementación: el otro gran reto
Por otra parte, la compra o expropiación de tierras que no sean productivas “ya se había planteado en 1936 y fue un fiasco. No había claridad sobre el uso del suelo y la calidad de la tierra, por lo que era muy difícil definir qué era productivo. Entonces, esa reforma terminó impulsando la ganadería y la inversión intensiva en capital y desfavoreció al trabajador”, afirma López.
Actualmente, solo el 9 % de los 50,1 millones de hectáreas de suelo colombiano es usado para la agricultura (4,6 millones), mientras que el 77,9 % se emplea en actividades pecuarias como la ganadería (39 millones), según datos de 2019 del DANE.
López también destaca que la reforma de 1936 benefició a los terratenientes, porque se apropiaron de más predios y se concentró más la tierra en una reforma que buscaba lo contrario. “Ese es el riesgo de unos gobiernos llenos de buenas intenciones: que, en la práctica, los vacíos de información perjudicaron a los pequeños propietarios”, apunta.
Esto ayuda a mostrar que, más allá del diseño de las iniciativas, la implementación sigue siendo una parte crucial del proceso: “Casi todas las ideas son buenas, pero no se ejecutan sistemáticamente. Por ejemplo, los programas Alianzas Productivas y Agro Ingreso Seguro no generaron impactos. El problema del último fue desde el diseño, porque había transferencia de recursos a los propietarios de la tierra y no a la actividad productiva”, expone García.
Otra de las lecciones que deja el pasado, según López, es el desorden burocrático. “No se sabía quién otorgaba los títulos de propiedad y era muy difícil distinguir entre un baldío y la tierra privada. Al final, esto facilitó que los terratenientes reclamaran derechos sobre baldíos ocupados y la complejidad de los procedimientos jurídicos permitió que estos bloquearan cualquier decisión que pudiera favorecer a los colonos campesinos”.
Precisamente, los extensos procesos burocráticos para acceder a las tierras es otra de las alertas para la reforma agraria que está en curso, según Carlos Duarte, profesor de la Universidad Javeriana de Cali. “El Gobierno debe hacer cumplir la ley en cuanto a recuperación de tierras”, añade.
Finalmente, la carencia de información sobre los derechos de propiedad, el uso y calidad del suelo y no saber el verdadero precio de la tierra, por falta de información catastral, es uno de los mayores obstáculos que tiene la iniciativa de reforma agraria del gobierno Petro, asegura López. “Y a esto se le suma su magnitud y el afán que tienen por hacerla”, afirma.
Lea: La tierra, sus disputas y productividad: así está el panorama.
Así va el intento del gobierno Petro
La reforma agraria que adelanta el actual Gobierno ya puso en marcha tres de los cuatro componentes que contempla. El primero consiste en la legalización de masiva de 681.000 hectáreas. “Se están titulando y repartiendo los títulos en todo el país”, dijo la ministra de Agricultura, Cecilia López. Los primeros de estos se entregaron a la población rural del Cauca el pasado jueves 13 de octubre.
El segundo tiene que ver con los bienes incautados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE). "En cerca de un mes se van a entregar aproximadamente 125.000 hectáreas que cambian de arrendatario a los grupos de campesinos, familias productoras indígenas y afrodescendientes”, resaltó la ministra.
Además, el presidente Petro entregará, junto con la SAE, 60.000 hectáreas de tierra fértil —con derechos de cambio de uso— antes de sus primeros cien días de gobierno. Estos predios se usarán en esta política agraria.
El tercer elemento empezó a ser una realidad con el acuerdo de compra y venta de tres millones de hectáreas entre el Gobierno, en cabeza del Ministerio de Agricultura, y la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegán).
El objetivo es que esa tierra sea fértil y de calidad. Se comprará a precio de mercado luego de una evaluación de diferentes entidades del Estado que darán los topes máximos y mínimos de su valor. El precio dependerá de esto y de la oferta que hagan los ganaderos.
Sin embargo, Petro estima que el costo total de los tres millones de hectáreas será de $60 billones. Todavía no se sabe de dónde saldrá ese dinero ni cómo se va a financiar. Ese es el punto que más preocupa a los expertos y analistas. En principio se dijo que se financiaría con bonos de deuda pública, pero el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, fue enfático al decir que eso no se puede hacer y que “no está autorizado”.
Por último, el cuarto componente es sobre los baldíos. Este aún no ha empezado porque el Gobierno está esperando la sentencia de la Corte Constitucional sobre el tema. Mientras tanto, permanece la deuda histórica del Estado de saber cuáles son estos terrenos y recuperar los que fueron entregados irregularmente a particulares.
Sin duda, el proceso de reforma agraria demorará, cuando menos, todo el período presidencial de Gustavo Petro.
En general, los expertos consultados reconocen la importancia de que se redistribuya la tierra en el país y se impulse la producción de alimentos de manera integral. También ven que lo que ha hecho el Gobierno genera muchas expectativas, es ambicioso y hasta esperanzador. Aunque aún hay muchas dudas de si la ejecución será acorde con lo prometido.
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Desde cierta perspectiva, se podría decir que la Conquista española fue el primer gran conflicto por la tierra y el territorio en Colombia, una reforma agraria hecha a punta de muerte y por la fuerza.
Las disputas por la tierra han sido, y lo siguen siendo, parte esencial de la historia colombiana. Que en este momento se vuelva a hablar e impulsar una nueva reforma agraria ayuda a probar el punto.
A pesar de que en el siglo pasado se diseñaron y aprobaron leyes para evitar la concentración de la tierra, Colombia es uno de los países más desiguales en este aspecto, con un coeficiente de Gini de 0,86, según cifras de 2018 del Ministerio de Agricultura (cuanto más cercano a 1 sea este valor mayor desigualdad).
Aunque este Gobierno ya puso en marcha varias iniciativas para reformular el panorama de la tenencia de la tierra y de la productividad en el campo, el historial de reformas agrarias es largo. También lo es la lista de errores en los intentos de antaño. ¿Cuáles son los fantasmas de las reformas del pasado que se deberían evitar hoy?
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Lo que no se puede repetir
María del Pilar López, profesora e investigadora de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, enumera tres ejemplos claves de reforma agraria que se hicieron en 1936, 1961 y 1994, pero se concentraron en ser distributivas y no redistributivas. “Se concentraban en la titulación de tierras baldías. La del 94 fue distinta, pues buscaba que los campesinos eligieran la tierra y que el extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) les diera un subsidio del 70 %”, explica.
La Ley 135 de 1961 le dio vida al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), que compró tierras y “después se presentaron denuncias de que muchas de ellas ni siquiera se pudieron adjudicar, no servían porque no eran de buena calidad. Había predios que se inundaban casi todo el año y se compraron a muy buen precio”, resalta Ana Jimena Bautista, investigadora de Dejusticia.
Otro de los errores que ve Bautista es la ubicación de la tierra. “La gente no está dispuesta a vender la que es de primerísima calidad, sino la que está al borde de la frontera agrícola. El error ahí es que a esos lugares no llegue la integralidad de la reforma y eso haga que la gente venda porque es insostenible permanecer allí. Ya que el Estado va a hacer el esfuerzo fiscal, debe ser en lugares que permitan producir alimentos cerca de los centros urbanos”, dice.
De este argumento se desprende otra alarma, que data de 1961, y es que las pocas tierras que fueron expropiadas estaban en regiones muy remotas, con muy poca calidad del suelo. “Al final, el Gobierno les dio los títulos a los campesinos sin acompañamientos ni proyectos productivos, por lo que abandonaron sus tierras o se las vendieron a grandes propietarios por debajo del precio, ya que ellos sí tenían con qué invertir allí”, destaca López.
Otra preocupación importante es que el actual Gobierno no logre cambiar la dinámica global del uso de la tierra con los recursos que usará para comprarla, según Arturo García, socio de Econometría Consultores. “Hay una dinámica perversa de ocupación territorial que lleva a la gente hacia la frontera agrícola, en donde no hay bienes públicos, mientras que las otras tierras se usan para especulación. Eso no se está abordando”, explica.
El problema, más allá de la tierra
Varios expertos coinciden en que es clave que no solo haya acceso a la tierra, sino que un acompañamiento desde el desarrollo rural: los campesinos deben tener una garantía de asistencia técnica, adecuación productiva y acceso a crédito, entre otros asuntos.
“Hay un olvido histórico del campo. Se necesitan vías, educación, conectividad, fomento al crecimiento de las mujeres, presencia del Estado y que los campesinos aprendan a vender para que su actividad sea rentable. Esta es una oportunidad para lograrlo porque este Gobierno tiene recursos y un compromiso político”, afirma Jorge Bedoya, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC).
No desfallecer en la voluntad política ni dejar debilitar las instituciones públicas del sector son otros errores que identifica Gabriel Tobón, profesor e investigador de la Universidad Javeriana, quien añade que “se deben realizar procesos de planificación e identificación de los sitios más críticos en cuanto a propiedad de la tierra, donde hay más demandas de campesinos para resolverlos”.
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La implementación: el otro gran reto
Por otra parte, la compra o expropiación de tierras que no sean productivas “ya se había planteado en 1936 y fue un fiasco. No había claridad sobre el uso del suelo y la calidad de la tierra, por lo que era muy difícil definir qué era productivo. Entonces, esa reforma terminó impulsando la ganadería y la inversión intensiva en capital y desfavoreció al trabajador”, afirma López.
Actualmente, solo el 9 % de los 50,1 millones de hectáreas de suelo colombiano es usado para la agricultura (4,6 millones), mientras que el 77,9 % se emplea en actividades pecuarias como la ganadería (39 millones), según datos de 2019 del DANE.
López también destaca que la reforma de 1936 benefició a los terratenientes, porque se apropiaron de más predios y se concentró más la tierra en una reforma que buscaba lo contrario. “Ese es el riesgo de unos gobiernos llenos de buenas intenciones: que, en la práctica, los vacíos de información perjudicaron a los pequeños propietarios”, apunta.
Esto ayuda a mostrar que, más allá del diseño de las iniciativas, la implementación sigue siendo una parte crucial del proceso: “Casi todas las ideas son buenas, pero no se ejecutan sistemáticamente. Por ejemplo, los programas Alianzas Productivas y Agro Ingreso Seguro no generaron impactos. El problema del último fue desde el diseño, porque había transferencia de recursos a los propietarios de la tierra y no a la actividad productiva”, expone García.
Otra de las lecciones que deja el pasado, según López, es el desorden burocrático. “No se sabía quién otorgaba los títulos de propiedad y era muy difícil distinguir entre un baldío y la tierra privada. Al final, esto facilitó que los terratenientes reclamaran derechos sobre baldíos ocupados y la complejidad de los procedimientos jurídicos permitió que estos bloquearan cualquier decisión que pudiera favorecer a los colonos campesinos”.
Precisamente, los extensos procesos burocráticos para acceder a las tierras es otra de las alertas para la reforma agraria que está en curso, según Carlos Duarte, profesor de la Universidad Javeriana de Cali. “El Gobierno debe hacer cumplir la ley en cuanto a recuperación de tierras”, añade.
Finalmente, la carencia de información sobre los derechos de propiedad, el uso y calidad del suelo y no saber el verdadero precio de la tierra, por falta de información catastral, es uno de los mayores obstáculos que tiene la iniciativa de reforma agraria del gobierno Petro, asegura López. “Y a esto se le suma su magnitud y el afán que tienen por hacerla”, afirma.
Lea: La tierra, sus disputas y productividad: así está el panorama.
Así va el intento del gobierno Petro
La reforma agraria que adelanta el actual Gobierno ya puso en marcha tres de los cuatro componentes que contempla. El primero consiste en la legalización de masiva de 681.000 hectáreas. “Se están titulando y repartiendo los títulos en todo el país”, dijo la ministra de Agricultura, Cecilia López. Los primeros de estos se entregaron a la población rural del Cauca el pasado jueves 13 de octubre.
El segundo tiene que ver con los bienes incautados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE). "En cerca de un mes se van a entregar aproximadamente 125.000 hectáreas que cambian de arrendatario a los grupos de campesinos, familias productoras indígenas y afrodescendientes”, resaltó la ministra.
Además, el presidente Petro entregará, junto con la SAE, 60.000 hectáreas de tierra fértil —con derechos de cambio de uso— antes de sus primeros cien días de gobierno. Estos predios se usarán en esta política agraria.
El tercer elemento empezó a ser una realidad con el acuerdo de compra y venta de tres millones de hectáreas entre el Gobierno, en cabeza del Ministerio de Agricultura, y la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegán).
El objetivo es que esa tierra sea fértil y de calidad. Se comprará a precio de mercado luego de una evaluación de diferentes entidades del Estado que darán los topes máximos y mínimos de su valor. El precio dependerá de esto y de la oferta que hagan los ganaderos.
Sin embargo, Petro estima que el costo total de los tres millones de hectáreas será de $60 billones. Todavía no se sabe de dónde saldrá ese dinero ni cómo se va a financiar. Ese es el punto que más preocupa a los expertos y analistas. En principio se dijo que se financiaría con bonos de deuda pública, pero el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, fue enfático al decir que eso no se puede hacer y que “no está autorizado”.
Por último, el cuarto componente es sobre los baldíos. Este aún no ha empezado porque el Gobierno está esperando la sentencia de la Corte Constitucional sobre el tema. Mientras tanto, permanece la deuda histórica del Estado de saber cuáles son estos terrenos y recuperar los que fueron entregados irregularmente a particulares.
Sin duda, el proceso de reforma agraria demorará, cuando menos, todo el período presidencial de Gustavo Petro.
En general, los expertos consultados reconocen la importancia de que se redistribuya la tierra en el país y se impulse la producción de alimentos de manera integral. También ven que lo que ha hecho el Gobierno genera muchas expectativas, es ambicioso y hasta esperanzador. Aunque aún hay muchas dudas de si la ejecución será acorde con lo prometido.
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