ABC de cómo quedó la reforma tributaria a su paso por el Senado

El Senado aprobó este jueves en la madrugada el texto de la reforma tributaria, la primera gran iniciativa legislativa del gobierno de Gustavo Petro.

El Senado aprobó este jueves en la madrugada el texto de la reforma tributaria, la primera gran iniciativa legislativa del gobierno de Gustavo Petro.

La iniciativa, sufrió algunos cambios significativos, aunque en sus aspectos más de fondo prevaleció la visión del Gobierno sobre cómo se debe reformular el estatuto tributario en el país.

En la Cámara de Representantes, sin embargo, la discusión tuvo que ser suspendida luego de horas de estar atascada en unos pocos puntos. El debate se retomará este jueves a las 8:00 a.m. y se espera que finalice a lo largo del día.

Debido a los cambios introducidos en el Senado, en este punto es altamente probable que la reforma tenga que ser conciliada; esto implica que ambas cámaras deben encontrar un texto común entre los cambios que se hicieron en un lado y en el otro. Este trámite, según el Ministerio de Hacienda, se espera que se dé el próximo martes.

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Ahora bien, en el Senado, la discusión se tomó más de 12 horas, a pesar de que para finales de la tarde ya se habían evacuado tres cuartas partes de los 90 artículos que componen la reforma.

Las partes más delicadas, en las que hubo amplias intervenciones de la oposición, así como de senadores afines al Gobierno, fueron en artículos como los llamados impuestos saludables (alimentos ultraprocesados, bebidas azucaradas, la no deducibilidad de regalías para las empresas minero-energéticas) y el llamado impuesto a las iglesias.

Para entender un poco mejor cómo fue el debate y cómo quedó la reforma al salir del senado vale la pena ir por partes.

📌 Los cambios en el Senado

-Alimentos ultraprocesados: este era uno de los puntos álgidos de la reforma, no tanto por su monto de recaudo, sino por tocar un amplio espectro de intereses, que van desde los conglomerados que fabrican este tipo de productos, pasando por los comercios que los venden (que incluyen grandes superficies y tiendas de barrio), hasta los propios consumidores.

El argumento de fondo de la oposición en este punto fue que encarecer estos alimentos, en un momento de alta inflación, puede ayudar justamente a que los precios al consumidor continúen subiendo.

Vale la pena aclarar acá que el grupo de alimentos ha sido el motor principal de la inflación en lo corrido de este año, pero los productos que más impulsan este crecimiento en el IPC son los provenientes del agro, no los ultraprocesados, ni las bebidas azucaradas.

Para algunos, el argumento de la inflación es una forma de enmascarar los intereses de los legisladores en proteger los negocios de grandes corporaciones productoras de este tipo de alimentos y olvida, de paso, las razones de salud pública detrás de esta propuesta.

Con todo y eso, el Senado le dio vía libre a este nuevo impuesto, pero excluyendo el pan por completo (después de un sonado debate de dos días), así como la miel, la leche (y otros productos como dulce de leche), el bocadillo, las obleas, el yogur y los lactosueros. Así mismo, se exoneran las donaciones de estos productos a bancos de alimentos y organizaciones sin ánimo de lucro.

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El ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, pidió que se incluya un cambio hecho en Cámara sobre las fechas. De ser aprobado allí, el impuesto a las bebidas azucaradas se empezará a cobrar en julio de 2023 y a los alimentos ultraprocesados, en septiembre de 2023.

Ocampo aseguró que con la exclusión de nuevos alimentos, el efecto en la inflación será menor que el estimado inicialmente (0,27). En cambio, recordó que el proyecto tiene en cuenta las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud.

Antes de la exclusión de los alimentos que determinó el Senado, este tributo tenía un monto de recaudo, para el primer año, de $1,2 billones.

-Impuestos a las iglesias: después de una larga, y en varios momentos repetitiva, tanda de intervenciones por parte de la oposición, el Senado decidió hundir el llamado impuesto a las iglesias.

Esto, a pesar de que se introdujo una proposición que buscaba blindar aún más las actividades verdaderamente religiosas de impuesto de renta al indicar que los recursos que se procura una iglesia o congregación no estarían gravados, en la medida en la que fueran reinvertidos para el ejercicio de las funciones de dicha entidad religiosa.

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En medio de gritos se realizó la votación y con 59 votos a favor se eliminó el artículo.

-Pensiones en el exterior: el Senado decidió hundir el artículo 9, llamado de pensiones en el exterior, que establecía, en pocas palabras, que el límite para deducciones y rentas exentas (en impuesto de renta) no aplicaría para pensiones obtenidas en el exterior.

El senador Jorge Benedetti dijo que con este artículo se busca beneficiar a pocas personas que se han pensionado en el exterior. “Actualmente, las personas que se han pensionado en el país pueden descontar sin ningún límite el valor de su pensión del monto a partir del cual se le calcula la retención en la fuente, y este beneficio está justificado porque se trata de personas que toda su vida cotizaron en el sistema pensional en Colombia y al ser, generalmente, pensiones no tan altas, el descuento no es tan alto. Ahora se quiere beneficiar a personas que no cotizaron en Colombia y cuyo monto es alto”.

El ministro Ocampo aseguró a su vez que este artículo pone a las pensiones de organismos multilaterales en el régimen general y sostiene que es un mecanismo para “atraer los pensionados a Colombia. Nos los exime, lo hace equitativo con el pensionado nacional”.

Tras la votación, el Senado decidió eliminar este artículo.

-Destinación del impuesto al carbono: entrada la noche, el Senado decidió que 20 % de los recursos del impuesto al carbono se destinará al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos.

En el trámite de la reforma se generó controversia porque se “embolataba” el recaudo de este tributo. La ministra de Ambiente, Susana Muhamad, informó en su momento que el dinero del impuesto se destinaría completamente al sector ambiental.

Sin embargo, el Senado tomó esta determinación sorpresiva, a pesar de que la ponencia sí establecía que la destinación de los recursos sería ambiental. Una de las modificaciones que sí resistió en el Senado es que el impuesto ahora sí incluye al carbón.

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Entre el impuesto al carbono y el de plásticos de un solo uso se espera generar un recaudo de $84.000 millones en el primer año de vigencia de la medida. Para 2024 este monto debe ser de $265.000 millones, $243.000 millones para 2025 y $335.000 en 2026.

📌 Qué pasó de la reforma

Buena parte de las cargas de profundidad de la reforma, los grandes cambios que buscan la mayor parte del recaudo, salieron intactos de la discusión en el Senado. Estos son los principales puntos de la iniciativa.

-Impuestos al sector minero-energético: tanto la sobretasa al carbón y petróleo (atada a precios internacionales de estos productos), como la no deducibilidad de las regalías, quedaron incluidas en la reforma de la forma como venían. Y esto, de entrada, es una victoria amplia para el Gobierno, pues fue uno de los puntos más controvertidos por los senadores de oposición, principalmente.

La oposición aseguró en varios momentos del debate que si no se eliminaba el artículo 17 (deducibilidad de las regalías) se asfixiará la industria de hidrocarburos y, con ello, se afectará toda la economía. “Colombia depende en sus exportaciones en un 40 % de los hidrocarburos”, aseguró la senadora Paloma Valencia.

Esta es una visión en la que también están de acuerdo gremios como la Asociación Colombiana de Petróleo, ACP, que asegura que la sobretasa “no es un alivio”, sino que es una propuesta “más perjudicial”.

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“De acuerdo con los análisis realizados por el gremio, y teniendo en cuenta las proyecciones de precio del Marco Fiscal de Mediano Plazo -MFMP-, esta propuesta implicaría que en los próximos años la sobretasa que se causa se encuentre entre 10 y 15 puntos, debido a que los umbrales para fijarla continúan siendo muy bajos y no estarían reflejando las consideraciones para clasificarse como precios altos. Esto hace que esta propuesta sea excesivamente gravosa y alta comparada con otros sectores económicos como el financiero y eléctrico”, advierte el gremio petrolero.

Por su parte, a Juan Carlos Nariño, presidente de la Asociación Colombiana de Minería, le parece preocupante “la insistencia sobre la no deducibilidad de las regalías. Esto va en contra de lo establecido por el Consejo de Estado y en contra de la dinámica mundial alrededor de la industria minera. La prohibición de deducir las regalías genera una renta ficticia que puede ahogar al sector minero en circunstancias de precios normales que, combinado con una sobretasa en renta, le resta competitividad y por ende viabilidad en el largo plazo. Esto sin contar que Colombia sería el único país en el mundo donde las regalías no se pueden deducir”.

El ministro Ocampo aseguró que tanto la sobretasa como la no deducibilidad de las regalías “tratan de capturar del ingreso de los sectores que están en mayor auge para las finanzas públicas y especialmente para el gasto social. Siempre que hubo bonanzas cafeteras, el país contribuía extra a las finanzas pública. No se entendería que los sectores que están en auge en este momento no lo hagan. El impacto es mucho menor de lo que se espera ahora, especialmente en el caso del petróleo la no deducibilidad de las regalías apenas representa una sobretasa del 3 %, es un poco mayor para el carbón”.

El ministro agregó dos argumentos. El primero, que las regalías son en realidad la compra de un activo del Estado, los recursos naturales, “por eso no debería generar un costo para el Estado”. Segundo, como estas se distribuyen a las regiones, Ocampo dice que el 35 % lo está pagando la Nación y no las empresas.

-Personas naturales: el aumento en tributación para personas naturales con ingresos superiores a los $10 millones, que es una de las grandes innovaciones de la reforma, se mantuvo en la discusión del Senado.

Esto a pesar de que varios senadores de oposición aseguraron que la reforma ataca el bolsillo de las personas con menores ingresos, un argumento que no es apoyado por académicos y expertos en tributación que han analizado la propuesta del Gobierno a fondo.

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Por cuenta del recaudo en personas naturales a través del impuesto de renta, el Gobierno aspiraba a hacerse con recursos por el orden de los $3,3 billones. Esto al menos hasta antes de la eliminación del impuesto a las pensiones de más de $10 millones.

Este punto se mantuvo en el Senado, a pesar de que algunos senadores pidieron incluirlo de nuevo (incluso algunos legisladores que salieron la semana pasada a celebrar la determinación, tomada por el Gobierno).

La negativa a gravar pensiones altas es vista como altamente regresiva por prácticamente todos quienes no tienen un cargo de elección popular. Con ello, dicen los analistas, el Gobierno hundió una de las medidas que ponían a tono a la reforma con la consigna de justicia tributaria.

📌 El camino de la reforma

El proyecto fue presentado el 8 de agosto por el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo. En su primera encarnación, la reforma incorporaba elementos novedosos en el sistema tributario colombiano, como un impuesto a las exportaciones de oro, carbón y petróleo, así como la inclusión de pensiones (de más de $10 millones) en el impuesto de renta.

La tributaria ha tenido un número largo de encarnaciones. Hay una sabia frase que dice: sabemos cómo llegan las reformas, pero no cómo salen. Y en este caso también aplica, al menos en parte.

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Tanto el impuesto a las exportaciones oro, petróleo y carbón, como el de las pensiones se cayeron en el transcurso del proyecto en el Congreso. Pero aparecieron medidas como la no deducibilidad de las regalías para el sector minero-energético, así como una sobretasa para este mismo renglón, que estará atada a los precios internacionales de los productos energéticos.

La tributaria arrancó su camino buscando un monto de recaudo de $25 billones, descendió a $22 en su paso por las comisiones económicas y entró a las plenarias con una meta de $20 billones. La evolución en las cifras ayuda a entender las concesiones y negociaciones que se dieron en la ruta del proyecto.

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