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Han pasado 786 días desde que el Gobierno Nacional declarara la emergencia sanitaria por covid-19, y el país sigue sin saber exactamente cómo y en qué se ha gastado la plata para enfrentar la pandemia, peso por peso.
En el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana llevamos dos años haciéndole seguimiento a la gestión de estos recursos públicos. Una y otra vez la conclusión es la misma: no es posible conocer el destino específico —peso por peso, y no billón por billón— de toda la plata.
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De hecho, no existe una plataforma que les permita a los ciudadanos ver toda la cadena presupuestal de los recursos y documentos contractuales asociados. Por el contrario, la información está dispersa, a veces incompleta, y en formatos que dificultan e incluso imposibilitan el seguimiento.
Infortunadamente, no se trata de algo nuevo. También hay opacidad y acceso limitado a la información en varios de los procesos fiscales más importantes del país, como el trámite de las reformas tributarias, del Presupuesto General de la Nación y del Plan Nacional de Desarrollo.
La falta de transparencia no es sinónimo de robo; sin embargo, que los ciudadanos no sepan claramente qué se hace con su dinero es casi igual de grave. A falta de cuentas claras, el país se atrasa en planeación fiscal, desarrollo y confianza ciudadana.
Cuentas alegres
En mayo de 2020 el Gobierno aseguró que había invertido $117 billones —es decir, millones de millones—, más de diez puntos del PIB, para atender la emergencia.
La realidad es que esa cifra sumaba peras con manzanas, pues contaba líneas de crédito y otros recursos que no representaban gasto del Estado. En la práctica, el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), creado para centralizar el gasto de recursos destinados a la atención de la pandemia, tuvo una apropiación inicial de $25,5 billones. Después se le hicieron adiciones por $15 billones y $3,3 billones. Actualmente ese fondo tiene una apropiación total de $43,9 billones.
Para determinar realmente cuánto dinero se ha dispuesto para atender la emergencia, en estos dos años hemos consultado más de 1.700 documentos, entre decretos, resoluciones, contratos, declaraciones de funcionarios a medios de comunicación e intervenciones en debates legislativos.
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Un ciudadano de a pie no tiene el tiempo para hacer eso. Y en últimas, ¿por qué tendría que hacerlo? ¿Por qué tantas trabas para acceder a toda la información?
Vamos al panorama actual. Nuestra más reciente revisión arrojó que se han desembolsado $43,2 billones de recursos del FOME.
Desde el fondo se han hecho 109 traslados de recursos por $31,8 billones. Las entidades que más recursos han recibido son el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social ($13,9 billones), el Ministerio de Salud ($8,9 billones), la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres ($5,9 billones) y el Ministerio de Trabajo ($1,5 billones). Por su parte, el Ministerio de Hacienda ha adquirido 976 compromisos con 34 instituciones financieras nacionales por $11,4 billones.
A juzgar por los ritmos de desembolso podría concluirse que en el FOME queda un saldo de $0,6 billones. Sin embargo, en enero pasado se le adicionaron otros $1,6 billones a la cuenta del fondo que hace parte del Presupuesto General de la Nación 2022.
Esta adición se sustentó en la pérdida de apropiación de recursos con cargo al FOME. Esto se refiere a la diferencia entre los recursos apropiados financiados desde esta cuenta y los compromisos adquiridos durante el año en el que fueron presupuestados. Puesto en otras palabras, se giraron recursos que no fueron comprometidos mediante alguna forma de contratación y estos se reincorporaron de nuevo al FOME en 2022.
Siguiendo el dinero
Pero más allá de consideraciones técnicas, ¿cuál ha sido el destino específico, peso por peso, de los billonarios recursos destinados para atender la crisis causada por la pandemia? No es posible saberlo del todo: se conocen muchos de los compromisos adquiridos, pero no todos los detalles contractuales.
También falta transparencia en la cadena presupuestal, en especial sobre el destino de los recursos transferidos antes de la creación del FOME. A juzgar por el Portal de Transparencia Económica, es posible que —pasados más de dos años— algunos compromisos no hayan sido reportados todavía.
Y hay más. Tampoco se puede identificar la cadena presupuestal de los recursos transferidos desde el FOME a cuentas constituidas antes de la creación del fondo. Esto impide identificar si se han producido pérdidas de apropiación, y cuál ha sido el ritmo de reincorporación de recursos al FOME.
La forma en que entidades específicas han comprometido recursos o reportado actividades también presenta zonas grises. Un caso especialmente llamativo es el del Invías, que ha adquirido compromisos por más de $2,3 billones. Términos como “covid” o “pandemia” no figuran en los objetos de los compromisos adquiridos. Y aunque se habla de “emergencias”, estas son viales y no relacionadas con el coronavirus.
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La Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) también merece mención: no se puede identificar el destino de todos los recursos que le fueron asignados —pese a ser la segunda entidad que más recursos de salud ha administrado, incluyendo los de la vacunación—. Igualmente, llama la atención que en el Portal de Transparencia Económica no se registran los compromisos adquiridos por la unidad. Tampoco se ha publicado un informe que dé cuenta del destino, la utilidad y el impacto de nueve transferencias monetarias extraordinarias que se aprobaron durante la emergencia.
La dinámica asociada a la pandemia también dificulta el seguimiento. Por cuenta de la emergencia, algunos sectores han administrado recursos que, en circunstancias normales, no estarían a su cargo. La UNGRD es un ejemplo de ello. Esta entidad, adscrita a la Presidencia de la República, manejó una tajada considerable de los recursos destinados a salud pública. Algo parecido sucedió con los recursos del programa Ingreso Solidario, que fueron ejecutados inicialmente desde el Ministerio de Hacienda. Su manejo ya pasó a manos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, que hace parte del sector Inclusión Social.
Esfuerzos por la difusión de información, como la actualización de información en el Portal de Transparencia Económica y la página web del Ministerio de Hacienda, e iniciativas como el Libro Blanco de esa cartera terminaron palideciendo frente a las enormes zonas grises en materia de información sobre la gestión de los recursos.
Para conocer el destino específico de los recursos públicos utilizados, peso por peso, se necesita una plataforma que exponga todos los detalles de la cadena presupuestal, incluyendo la información de las apropiaciones iniciales, las modificaciones, los compromisos y, por supuesto, los documentos contractuales. Actualmente no hay una plataforma así a disposición de la ciudadanía.
Después del covid
El covid-19 no será la última pandemia a la que deba enfrentarse la humanidad. Lo dijo, en diciembre pasado, Antonio Guterres, secretario general de Naciones Unidas, y lo ratifica la ciencia.
Mientras recorremos el camino para dejar atrás una crisis que impactó la economía, la democracia, la cultura popular y la salud mental —solo para mencionar algunos elementos—, cuyos impactos seguirán condicionando el diseño de políticas públicas en el mediano plazo, la pregunta es qué podemos hacer para que futuras crisis no nos golpeen con tanta fuerza.
Al menos por ahora, esa pregunta se tendrá que responder con otra pregunta: ¿cómo prepararnos para la siguiente pandemia si no sabemos exactamente qué pasó en esta?
Y es que, si no se tiene información completa sobre la gestión de los recursos públicos para enfrentar la crisis, ¿qué lecciones quedan en materia de gasto social? ¿Cómo saber qué medidas resultaron más efectivas para garantizar el bienestar de las personas? ¿Qué inversiones entregaron los resultados más efectivos? Con un flujo de información limitado, como el que presenta el Gobierno Nacional hoy, es difícil saberlo.
Desde esta perspectiva, dos años, un mes y 22 días después del inicio de la emergencia, la pandemia se presenta como una oportunidad perdida para fortalecer los lazos de confianza entre la ciudadanía y sus instituciones.
* Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana.