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En medio de un escenario económico caracterizado por la incertidumbre, surge con fuerza la inquietud acerca del cumplimiento de la regla fiscal. La sombra de la duda planea sobre la capacidad del gobierno actual para contener el déficit y la deuda pública. Sin embargo, el país se encuentra en deuda consigo mismo en cuanto a la discusión de las medidas necesarias para evitar un incumplimiento que podría acarrear consecuencias a largo plazo.
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¿Será una nueva reforma tributaria la solución inminente o será necesario implementar recortes significativos de gastos para corregir la trayectoria fiscal? ¿Permitiremos que la regla fiscal se convierta en una meta superficial, una excusa recurrente para justificar su incumplimiento año tras año? ¿O la modificaremos para volverla más laxa, posponiendo así el problema sin enfrentar las decisiones difíciles que debemos tomar a corto plazo para evitar adentrarnos en un terreno donde cualquier nuevo shock, como una pandemia o una crisis financiera internacional, nos lleve por una senda de insostenibilidad financiera? Estas interrogantes reclaman respuestas y acciones concretas para salvaguardar la estabilidad de nuestras finanzas públicas.
Los problemas ya se vislumbran al adentrarnos en el Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2024 y al contrastarlo con algunos eventos políticos, económicos y jurídicos recientes.
El PGN para 2024 asciende a $503 billones. Aparentemente, este presupuesto cumplía a ras con la regla fiscal: el déficit del Gobierno Nacional sería de 4,4 % del PIB, apenas consistente con el límite que impone la regla. No obstante, al adentrarnos en los ingresos adicionales que se proyectaba obtener para financiar el gasto, surgen dudas sobre si el déficit no será de facto más alto.
Para financiar el gasto proyectado para 2024, el Gobierno necesita ingresos tributarios adicionales. Estos ingresos provenían de tres fuentes: 1) el fortalecimiento institucional de la DIAN para la lucha contra la evasión, la elusión y el contrabando, 2) la aceleración de la resolución de litigios con la DIAN mediante procesos de arbitraje, y 3) el recaudo adicional por concepto de la no deducibilidad de las regalías de la reforma tributaria aprobada en 2022.
En efecto, todavía se prevé que se recauden $15 billones adicionales el próximo año proveniente del arbitraje de litigios pendientes en la DIAN. Actualmente, existe un total de 7.112 procesos activos de la autoridad tributaria, por un monto de $27,3 billones. El Gobierno espera resolver un poco más de la mitad de estos procesos en menos de un año y así cuadrar las cuentas fiscales del próximo año.
La previsión de ingresos adicionales por concepto de arbitraje de litigios genera más dudas que respuestas. En primer lugar, el recaudo de estos recursos depende del establecimiento de un nuevo marco legal que permita resolver estos litigios en el término de un año. Aunque el Gobierno radicó recientemente el respectivo proyecto de ley ante el Congreso de la República, el receso arrancó pronto y la iniciativa no fue discutida en primer debate.
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En segundo, recaudar los $15 billones requiere que los contribuyentes en litigios decidan acogerse voluntariamente al arbitraje. Este escenario es improbable, a no ser que los contribuyentes tengan expectativas de que el arbitraje reduciría significativamente lo que eventualmente tendrían que pagarle a la DIAN. Finalmente, aún si se recuperan rápidamente estos recursos, los mismos ingresarán por una única vez. ¿Financiará este ingreso ocasional un gasto permanente?
Este panorama se ve agudizado por la disminución del recaudo que esperaba el Gobierno con la Ley 2277 de 2022, en particular, por los pronunciamientos de la Corte Constitucional. Por un lado, en la Sentencia C-384 de 2023 reconoce los derechos adquiridos de los usuarios industriales de las zonas francas y, por tanto, la exigencia de cumplir con determinadas cuotas exportadoras para acceder a la tarifa preferencial del 20 % aplicaría para usuarios nuevos y no para quienes al 13 de diciembre de 2022 cumplieran con los requisitos vigentes hasta ese momento. Por otro, al declarar inexequible la no deducibilidad de regalías para quienes se dedican a la exploración y explotación de recursos naturales no renovables (Sentencia C-489 de 2023), se estima que se dejarán de percibir alrededor de $3,8 billones para el año gravable 2024.
Por supuesto, queda la esperanza de que el fortalecimiento institucional de la DIAN en su combate contra la evasión, la elusión y el contrabando ayude a cubrir este hueco. Pero la DIAN ya tiene previsto recaudar $13,3 billones por este concepto. El fortalecimiento institucional toma tiempo y aunque no es imposible, la DIAN tendría que recaudar no $13,3 sino más de $32,1 billones adicionales a punta de solo gestión, cifra muy por encima del recaudo anual esperado de la última reforma tributaria.
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Si no se materializan estos ingresos adicionales, la única alternativa para el cumplimento de la regla fiscal es la suspensión de gastos. En caso de que el Ministerio de Hacienda considere que el recaudo efectivo durante la vigencia fiscal en curso sea inferior a la proyectada, se podrán reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales. Esta sería la actuación fiscalmente responsable, pero plantea el difícil dilema sobre qué gastos recortar en un escenario donde el gobierno actual busca aumentar la participación del sector público en distintas esferas de la vida económica y social del país.
Finalmente, es hora de que el país también vaya pensando en el escenario fiscal de 2025. El director de Planeación Nacional ha advertido que de 2024 a 2025 el servicio de la deuda aumentará de $92 a $113 billones, un aumento de $21 billones. A esto se le pueden sumar los más de $18,8 billones de gasto desfinanciado en 2024 los cuales, por las rigideces inerciales del gasto, seguirán vigentes en 2025. ¿Recortaremos gastos por este monto? ¿Intentaremos tramitar una nueva reforma tributaria? ¿Incumpliremos de nuevo la regla fiscal? ¿La modificaremos para aparentar sostenibilidad y posponer decisiones difíciles pero necesarias? Estas son las alternativas que el país debería estar discutiendo desde ya.
* Observatorio Fiscal, U. Javeriana.