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En una democracia el Congreso cumple tal vez el rol más importante en la creación de las normas tributarias. Lo anterior, debido a que en Colombia disponemos de una garantía constitucional denominada como el principio de legalidad. De acuerdo con tal principio, todo tributo debe ser tramitado exclusivamente a través de una ley. Esto significa que, salvo algunas excepciones, ninguna autoridad en el país, como alcaldes, concejos o asambleas departamentales e incluso el mismo Gobierno Nacional, pueden crear tributos.
A continuación trataremos los principales reparos a la gestión y formación de las normas tributarias en el trámite legislativo. Primero analizaremos cuál es el origen de los proyectos de las reformas tributarias y las principales dificultades asociadas a que la iniciativa de estas normas dependa del Gobierno Nacional. En segundo lugar, nos aproximaremos al cómo se debaten dichas normas en el Congreso y qué impactos para la democracia identificamos en dicho trámite. Finalmente, consideraremos algunas alternativas que permitirían mejorar las falencias identificadas.
En primer lugar, hemos identificado que, pese a la posibilidad de tener diferentes iniciativas legislativas, en los últimos 13 años el origen de las reformas tributarias ha sido puramente gubernamental, lo que significa que el Gobierno ha sido el que mayoritariamente ha presentado los proyectos de ley sobre la materia, con excepción de algunas ideas medianamente recientes que no tuvieron acogida.
La iniciativa gubernamental es perfectamente legítima, y de hecho tiene origen constitucional. Sin embargo, hemos detectado una falta de disposición del Gobierno para apoyar en el Congreso otros proyectos de ley relativos a asuntos tributarios, por lo que creemos que esto menoscaba la participación popular en la construcción de las normas de índole fiscal. Así, cada reforma tiene impreso el interés del gobierno de turno y suscita un debate permanente entre la administración nacional versus los intereses económicos, y dichas normas se convierten en la materialización de la perspectiva económica de un plan de gobierno temporal, y no en una hoja de ruta a largo de plazo, como se mencionó en el análisis anterior.
Esta circunstancia profundiza la inestabilidad normativa que tenemos y evidencia que, sin ignorar que las transformaciones sociales y los retos económicos son cada vez más exigentes, como sociedad y gobierno no hemos sido capaces de diseñar un sistema tributario que permita el desarrollo económico y el sostenimiento del gasto social y de funcionamiento a largo plazo. Por el contrario, hemos tramitado leyes de financiamiento reiteradamente confundiéndolas con reformas tributarias.
Adicionalmente, esta circunstancia también precariza la democracia en la construcción de las leyes tributarias. Si la iniciativa de las reformas es gubernamental, vale la pena preguntarnos: ¿hay participación de la sociedad civil u otros actores en la construcción de los proyectos de ley? En nuestro criterio, no se evidencia la participación de sectores de la sociedad civil en la elaboración de los proyectos de cada reforma. Por el contrario, generalmente, el Gobierno desarrolla a puerta cerrada los proyectos, e incluso llegan a ser una sorpresa hasta que se radican oficialmente en el Congreso, dado que se entiende que políticamente no es estratégico.
Teniendo en cuenta lo anterior, creemos que discutir el contenido de los proyectos con anterioridad a su radicación en espacios académicos y civiles podría fortalecer democráticamente las reformas y suscitar la advertencia de vicios de inconstitucionalidad o la inconveniencia técnica y económica de algunas propuestas.
Por otra parte, consideramos que un aspecto adicional por estudiar sobre la manera en cómo se tramitan las reformas tributarias versa sobre los tiempos y las dinámicas del debate en el interior del Congreso.
Con ocasión de la última reforma tributaria pudimos evidenciar que esta fue radicada el 8 de agosto de 2022, es decir, un día después de la posesión presidencial. Así, considerando que los resultados de la segunda vuelta se obtuvieron el 19 de junio de 2022, es natural cuestionar si el tiempo transcurrido fue suficiente para preparar una reforma de tal índole, y si en dicho espacio participaron otros sectores de la sociedad.
Desafortunadamente, dos años después denotamos el resultado de dicho afán, puesto que el reciente anuncio de una nueva reforma y la extensa intervención de la Corte en su contenido corroboran no solo falencias técnicas, sino la contradicción con la Constitución. Esto a pesar de que el debate en el Congreso haya sido particularmente extenso en comparación a otras reformas.
Ahora bien, podría pensarse que el Congreso de la República es justamente el espacio para discutir de manera amplia estas normas. No obstante, al revisar el Diario Oficial, podemos identificar que, cuando menos, en lo que atañe a reformas tributarias tramitadas mediante ley, más de 18 de estas se han expedido en el segundo semestre del año, particularmente, publicadas durante los últimos días de diciembre, como sucedió en los gobiernos de Santos y Duque.
Lo anterior, junto con el mensaje de urgencia enviado por el Gobierno y el desarrollo de la discusión a través de comisiones conjuntas, demuestra que las reformas han sido debatidas con afán, lo cual propicia fallas en técnica legislativa y evidencia una precarización del debate exhaustivo que deberían tener dicho tipo de medidas.
Esto relativiza la representatividad del Congreso, de manera que la intervención del poder Legislativo se concentra en ejercicios políticos para la aprobación de la reforma, ignorando otros asuntos de igual importancia. Ambos elementos afianzan la idea de un Congreso que solo opera como un tramitador de las normas.
En consecuencia, debemos preguntarnos si la intervención del Congreso realmente garantiza la representación de los diferentes sectores de la sociedad en la discusión tributaria. En tan corto tiempo resulta complejo que siquiera se atiendan adecuada y oportunamente todas las proposiciones radicadas, tanto por los congresistas como por parte del Gobierno.
En conclusión, como alternativas para evitar errores de técnica legislativa y anticiparse a la inconstitucionalidad de una reforma tributaria junto con su impacto fiscal, consideramos que debe fortalecerse la participación de la Unidad de Apoyo Técnico Presupuestal en dichos trámites. Esta dependencia tiene como función presentar conceptos sobre los proyectos de ley en materia económica, por lo que es necesario incluir un análisis jurídico en la materia.
Por otra parte, es necesario invitar al Gobierno a construir un proyecto de ley junto con diferentes sectores de la sociedad colombiana, y así evitar los defectos que ya han arrojado resultados indeseados para nuestro bienestar social y económico. Al final, una mala gestión en la construcción y debate de las reformas tributarias perjudica al contribuyente ordinario, tanto por la inestabilidad de las normas tributarias que debe cumplir como por la desfinanciación de los programas sociales que eventualmente podrían beneficiarlo.
* Profesor de la U. del Rosario. Miembro de la Red de Trabajo Fiscal.