¿Por qué Colombia necesita una reforma pensional?

Hay más de 2,3 millones de pensionados en Colombia.

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Esta semana se hundió en el presupuesto general una iniciativa conocida como traslado exprés a Colpensiones, que permitía que los hombres mayores de 52 años y las mujeres mayores de 47, con mínimo 750 semanas cotizadas, pudieran llevarse sus fondos de pensiones nuevamente al régimen público.

Según los cálculos del Gobierno, esto habría costado unos $3,8 billones al beneficiar a 19.000 usuarios del sistema. Pese a que contaba con el aval del Gobierno, en general los expertos estaban de acuerdo en que era una pésima idea, porque favorecía a las personas con más ingresos, no era sostenible a largo plazo y, en especial, estaba lejos de solucionar los problemas del sistema pensional en Colombia.

Coincidencialmente, o no, estos adjetivos aplican, según algunos analistas, para describir los males del sistema pensional colombiano: tiene poca cobertura, es inequitativo y es insostenible, fiscalmente hablando.

El presidente Iván Duque incluyó la reforma pensional en sus propuestas de campaña, pero en la práctica esto nunca pasó de ser una idea, la misma que ha estado en boca de los líderes políticos durante décadas lejos de llegar a materializarse. En cambio, cada tanto reviven algunas propuestas o surgen otras que pretenden cambiar algún aspecto de las pensiones, pero que no solucionan los problemas de fondo, que a su vez siguen creciendo en tamaño y complejidad.

¿Pensiones para todos?

Comencemos hablando de la cobertura. En Colombia, las AFP (es decir, las administradoras de fondos privados) tienen en total 17,6 millones de afiliados, de los que cotizan activamente cerca de 6,5 millones, mientras que en Colpensiones hay 6,8 millones de afiliados, de los cuales cotizan activamente solo 2,5 millones. Los vínculos entre mercado laboral y pensiones pueden ser preocupantes en este caso, si se tiene en cuenta que la pandemia ha impulsado aún más las debilidades que ya existían, como aumento de la informalidad y brecha de género; como si fuera poco, actualmente el 80 % de los que sí cotizan ganan un salario mínimo.

Solo el año pasado, se calcula que el número de cotizantes activos alcanzó a caer 4,7 %. Aunque este indicador ha mostrado mejorías, sirve para mostrar las fragilidades en el vínculo entre pensiones y empleo. De todas formas, una de las cifras más preocupantes, y que justifica una reforma pensional, es la siguiente: en el país solo dos de cada diez personas mayores de 65 años alcanzan una pensión.

Aunque todos coinciden en que el sistema tiene problemas, los análisis desde cada orilla son distintos. Un punto de partida es la competencia y desarticulación. Para David Cuervo, director de Bienestar Financiero y Patrimonial para Mercer Andina, Centroamérica y el Caribe, ninguno de los dos sistemas es del todo viable.

Actualmente, la opción es Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (fondos privados) y Régimen de Prima Media con Prestación Definida (Colpensiones), sistemas con beneficios y condiciones diferentes, pues una persona con la misma historia laboral tiene pensiones distintas en un lugar u otro, y dicho sea de paso, no a todos les conviene lo mismo. Además, “hay problemas de sostenibilidad, aunque hay ‘mejores’ pensiones en Colpensiones, no las podemos pagar, mientras en los fondos sí, sumado a la existencia de subsidios no focalizados que llegan a quienes no los necesitan”.

Una opinión similar tiene Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, quien sostiene que el sistema de protección a la vejez debería tener equidad horizontal, en otras palabras, tratar de la misma forma a personas con características similares. Alguien que cotizó 1.300 semanas debería ser tratada igual que otra persona que cotizó el mismo tiempo con el mismo salario, pero en Colombia esto no pasa y muchas veces los usuarios terminan en el régimen que no les ofrece los mayores beneficios por su situación particular.

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Además, hay inequidad vertical. Mejía señala que un sistema bien diseñado debería focalizar los subsidios en las personas más pobres, pero actualmente la mayoría de pensionados son parte de los estratos medio y alto, y “el 90 % de los subsidios que entrega el Estado en el régimen de prima media les llegan a personas que no son pobres”.

Si estos dos factores ya son preocupantes, el mayor problema sigue siendo la cobertura. Mejía dice que apenas el 25 % de los adultos mayores reciben una pensión, un indicador claro de que el sistema no está cumpliendo su rol.

Según Ricardo Bonilla, exsecretario de Hacienda de Bogotá, economista y profesor, el mayor problema es que la población no puede acceder masivamente a una pensión: de los 24 millones de personas en la población económicamente activa afiliados al sistema, solo el 33 % podrá acceder a esa pensión, los demás no, porque no pueden cotizar en un mercado laboral tan inestable por 25 o 23 años (el primero en Colpensiones y el segundo en un fondo privado).

Para explicar el otro problema -que también tiene que ver con la apreciación de Mejía, respecto a dónde va a parar el dinero del Estado y los subsidios-, Bonilla trae a colación los siguientes datos: hoy hay más de 2,3 millones de pensionados en Colombia, 236.200 en fondos privados y cerca de 1,5 millones en Colpensiones. Los demás provienen del sector público: algunos agrupados en Fopep (Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional); otros trabajadores de los gobiernos territoriales de Colombia y entidades regionales territoriales agrupados en el Fonpet (Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales); un tercer grupo, que quedó excluido en la Ley 100, militares y policías agrupados en cajas de retiro (Cremil y Casur), y los maestros que trabajan en escuelas y colegios públicos que están en el Fomag, Fondo del Magisterio.

Para Bonilla, en estos últimos está el problema del financiamiento. El pago de Colpensiones para los 1,5 millones de pensionados es de aproximadamente $31 billones, dinero que se obtiene de las cotizaciones de los afiliados, los traslados desde fondos privados y recursos públicos. Si bien cada año se disponen más de $40 billones del presupuesto público para pagar las pensiones, una buena parte, aproximadamente $27 billones -dice el exsecretario- se usan para pagar los cuatro fondos de servidores públicos y trabajadores oficiales. “El Estado privilegió pensionar a los empleados públicos y no al resto de la población, y hacerlo más equitativo implica reducir esos privilegios”, dice.

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Andrés Izquierdo, CEO de Integral Soluciones Pensionales (ISP), da otras variables. Para él, Colpensiones tiene un déficit con varios orígenes. El régimen de prima media nació con el compromiso de que el Gobierno, empleadores y trabajadores harían un aporte tripartito para garantizar la sostenibilidad del sistema, pero -explica el experto- el Estado incumplió su deber. A esto se le suma que el antiguo Seguro Social recaudaba cotizaciones, pero el Estado “empezó a sustraer reservas pensionales para financiar sus propios déficits, y hubo muchos casos entre los años 60 y 90 en los que el Gobierno hacía préstamos de las reservas pensionales que no fueron reintegrados, profundizando más la desfinanciación”.

Estos dos factores, según Izquierdo, empujaron al país a la Ley 100 de 1993, que permitió la entrada de los fondos privados y creó incentivos de traslado (bonos pensionales). “Con la entrada de las AFP se inició la competencia del sistema que, además, desde los fondos fue desleal, pues estaban más enfocados en ganar un cliente que en responder a las necesidades de los afiliados, lo que a la larga agudizó la crisis de sostenibilidad del régimen de prima media”. Actualmente, tres de cada cuatro afiliados del sistema cotizan en un fondo privado y solo uno de cada cuatro al régimen de prima media.

El análisis de Daniel Santiago Wills, vicepresidente técnico de Asofondos (gremio de los fondos de pensión), es que lo sucedido con el traslado exprés sacó a la luz todo lo que está mal en Colpensiones. Con Izquierdo solo coincide en la inconveniencia de la competencia entre regímenes, pero por otras razones, pues para él “está llevando a las personas a tomar decisiones que son muy injustas con la población, que son insostenibles y generan un déficit fiscal”.

Wills señala que solo en Colpensiones el tamaño del hueco fiscal aumentará el próximo año de $10 a $19 billones, un panorama que habría sido peor con el traslado exprés. El portavoz de Asofondos asegura que el régimen de prima media es insostenible, ya que se diseñó en otro momento, en el que por cada adulto mayor había más trabajadores y, entre otras cosas, en medio de una economía menos informal que la actual.

De hecho, Santiago Montenegro, presidente de Asofondos, durante un foro de seguridad social dijo esta semana que los sistemas de reparto son piramidales e insostenibles en el tiempo. “La población total dejó de crecer. La estructura poblacional deja de ser una pirámide. Hay menos niños, menos jóvenes y cada vez más abuelitos (...) como consecuencia cuando los jóvenes de hoy sean abuelitos no habrá suficientes jóvenes para que les paguen las pensiones”.

Los fondos privados dicen que su sistema es sostenible. Incluso en los últimos días informaron que las estrategias de inversión que han diseñado y potenciado las AFP (Colfondos, Porvenir, Protección, y Skandia) en medio del proceso de reactivación están dando frutos. En los primeros ocho meses de este año, los fondos de pensiones alcanzaron un nuevo máximo al llegar a $340,6 billones, con un aumento de 17 % con respecto al mismo periodo del año anterior. En estos meses las ganancias llegaron a $18 billones y en cinco años a más de $94 billones.

El problema de sostenibilidad

En el diagnóstico de Izquierdo, además de la cobertura, también hay un reto grande en sostenibilidad. Su principal argumento es que para pensionar a sus afiliados las AFP dependen cada vez más del Fondo de Garantía de Pensión Mínima, que está destinado a cubrir las pensiones de quienes no logran los requisitos para pensionarse, pero tienen al menos 1.150 semanas. Este fondo autónomo se alimenta de un aporte del 1,5 % de los afiliados a ese régimen y actualmente tiene más de $30 billones.

El problema que señala Izquierdo es que el Estado es su garante financiero, y en 2013 el Ministerio de Hacienda dijo que si sigue como va, y renta por debajo de IPC+4 puntos, se desfinanciará antes de 2050. Del otro lado, Asofondos calcula que sería en 2065, si los requisitos de pensión se mantienen iguales, y defiende la existencia del fondo que actualmente le asegura una pensión mínima a 72.500 personas.

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El otro argumento de Izquierdo es que en el régimen privado hay una crisis de las rentas vitalicias, una de las modalidades de pensión, ya que las aseguradoras, que deberían asumir esas rentas, no están participando en el mercado porque lo consideran poco rentable, de hecho, en la actualidad la nación subsidia año tras año el incremento de las rentas vitalicias del salario mínimo, pues superan el crecimiento del IPC.

“El Gobierno debe asumir ese monto, que se conoce como el deslizamiento del salario mínimo, pero además presentó el proyecto de Ley 413 de 2021, sobre la misión de mercado de capitales que tiene un capítulo de pensiones -a lo que muchos tildan de una reforma pensional soterrada, porque pretende tirar un salvavidas al régimen de ahorro individual. Contempla que dinamizarán el mercado de rentas vitalicias constituyendo un patrimonio autónomo de recursos públicos con el cual pagarán los riesgos de extralongevidad y de litigiosidad de esas rentas”, explica.

En este sentido, Cuervo advierte que debido a la pandemia se podría ver comprometida la rentabilidad futura del sistema pensional basado en ahorro, como es el caso de los fondos privados, porque aunque la rentabilidad acumulada ha sido histórica, los mercados financieros cada vez tienen menos opciones.

De ahí la necesidad de invertir en activos alternativos y en ESG (criterios con factores ambientales, sociales y de gobierno corporativo), una materia en la que Colombia, pese a los esfuerzos, sigue rezagada.

¿Qué debería tener en cuenta la próxima reforma?

Así como hay diferentes puntos de vista del problema, también lo hay de la solución. Para Wills, de Asofondos, una futura reforma debería quitar los subsidios a quienes cuentan con más ingresos y enfocarse en aumentar la cobertura, para que más personas se puedan pensionar y “el régimen público sea equitativo y sostenible”.

Para Bonilla la solución es un sistema basado en pilares. En el pilar uno estarían quienes no se pueden pensionar, este sería pagado por el Estado, similar al aporte de Colombia Mayor, pero generalizado. En el segundo grupo estarían las personas que están afiliadas, han cotizado, pero nunca van a cumplir requisitos y que suman cerca de 14 millones; en este pilar el Estado ayudaría a completar su mesada, que puede ser un salario mínimo o medio.

El tercer pilar en la propuesta de Bonilla es el régimen de prima media, pero solo hasta cuatro salarios mínimos: “En el tercer grupo hay que eliminar los privilegios de las pensiones altas, básicamente de los trabajadores públicos y oficiales, eso implica poner un requisito, limitar la pensión máxima que puede pagar el Estado, pues actualmente es de 25 salarios mínimos”. De ahí que quienes tengan una pensión más alta coticen en los fondos privados y en las pensiones voluntarias, ese sería el pilar cuatro.

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Izquierdo tiene una idea similar basada en “que cada uno atienda al sector de la población que le corresponde”. De ahí que Integral Soluciones Pensionales propuso un esquema, en el que en un pilar cero el Fondo de Garantía de Pensión Mínima pasa a ser administrado por el Fondo de Solidaridad Pensional para cubrir los auxilios económicos de vejez de quienes no alcancen a cubrir una pensión; el pilar uno, administrado por Colpensiones, sería para las personas que ganen hasta tres o cuatro salarios mínimos; el pilar dos administrado por el régimen de ahorro individual, y un tercer pilar, voluntario.

Pero, además de eso, sostiene que en el país “una reforma pensional sin una laboral terminará siendo inocua”, pues más del 50 % de la actividad económica es informal. De hecho, asegura que aunque es una discusión impopular, “tenemos que dar el debate de aumentar el aporte de cotización que hoy está en 16 % y debería estar mínimo en 18 % (que recaería sobre el empleado); aumentar la edad, porque es muy baja comparada con el estándar internacional y en el país la expectativa de vida ha aumentado, y permitir que coticen quienes trabajan por horas, por turnos o devengan menos de un salario mínimo”.

Cuervo, por su parte, además de la creación de un sistema integrado, considera que se debería flexibilizar el régimen de inversiones de los fondos privados y eliminar las tablas de mortalidad, teniendo en cuenta que estadísticamente las mujeres viven más, de ahí que aunque lleguen al final de su vida laboral con el mismo dinero, deben extenderlo por más tiempo.

Reconoce que hay una medida impopular, pero necesaria: eliminar la diferencia de edad entre hombres y mujeres. “La razón fundamental es que retirarse anticipadamente es un perjuicio para la mujer, pues tiene menos tiempo para cumplir las semanas o ahorrar lo suficiente. Las mujeres por lo general entran dos o tres años después a la vida laboral, en comparación con los hombres, y se retiran antes, por eso la probabilidad de que un hombre cumpla los requisitos es mayor. Además, no hay razones técnicas para que una mujer tenga que jubilarse años antes (...)”. Estos dos argumentos van en línea de aumentar la equidad de todo el sistema en general.

Alejandra Trujillo, abogada y coordinadora de proyectos en Fescol, dice que lo importante es pensar en pensiones no contributivas para resolver el problema de las personas que están dedicadas a las labores de cuidado la mayor parte de su vida, en su mayoría mujeres, trabajadores rurales, madres comunitarias, trabajadores informales y que los fondos privados queden solamente para el ahorro voluntario y el sistema público se fortalezca. Sin embargo, para Trujillo es cierto que la expectativa de vida de las mujeres no debería afectar su pensión, pero no está de acuerdo con que se deba igualar la edad de mujeres y hombres, entre otras cosas porque está sustentada en argumentos como la brecha de género en el trabajo de cuidado no remunerado que persiste e incluso aumentó durante la pandemia.

Lo que queda claro es que hay un consenso alrededor de la necesidad de adelantar una reforma pensional, con cambios estructurales, aunque algunos sean impopulares. Si bien en mayo de 2019 el Gobierno anunció con bombos y platillos el lanzamiento de una plataforma en la que los colombianos podrían participar en la discusión para su construcción, esto no pasó de los titulares, y con la llegada de la pandemia las prioridades cambiaron.

No obstante, esta es una discusión que el país necesita tener por las razones ya expuestas, pero, principalmente, por las consecuencias que recaen sobre la población, especialmente sobre quienes trabajan toda una vida para no llegar jamás a una pensión.

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