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El papel de la central hidroeléctrica del Guavio, ubicada en Cundinamarca, fue determinante en el apagón de 1992. Sin embargo, 30 años después la historia pudo repetirse con la central hidroeléctrica de Ituango, de no haber mediado circunstancias de organización institucional e inversión privada en el sector eléctrico colombiano que se implantaron luego del apagón de la era Gaviria. “La experiencia del apagón del 92 le permitió a Colombia construir un mercado moderno, eficiente y sobre todo confiable”, dice Natalia Gutiérrez Jaramillo, presidenta de Acolgen.
Un coctel de ingredientes contribuyó a generar uno de los racionamientos eléctricos más severos del país en su historia reciente: baja hidrología, desorden institucional, efectos de fuerte devaluación, caos en manejo de las termoeléctricas y la congelación de las tarifas eléctricas, entre muchos otros factores. “Un sistema en crisis financiera permanente y con extrema complejidad institucional tenía que presentar este tipo de crisis en cualquier momento”, contempló un informe de la Central Hidroeléctrica Bajo Anchicayá (CHBA), presentado a la Corte Constitucional, que dio aval al decreto por el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica y Social en 1992 para hacerle frente al problema del apagón.
Juan Camilo Restrepo, exministro de Estado de la época, sostiene ahora que “el apagón, como lo ratificó la comisión independiente que se nombró al respecto, se debió a la mala hidrología de 1992, el más severo verano vivido por el país en muchas décadas, problemas técnicos en el modelo de despachos que heredó el gobierno Gaviria, y que se corrigieron inmediatamente; pero que en un inicio llevaron a desembalsar más rápido el país de lo que hubiera sido conveniente, retrasando la entrada de la generación térmica, un mal mantenimiento de las plantas térmicas y acciones de la guerrilla. Además, retrasos en la entrada de algunos proyectos hidroeléctricos estratégicos, como el Guavio”.
Hoy, por fortuna, todo ha cambiado. Se dio un giro institucional de 180 grados y se corrigieron muchos de los aspectos que contribuyeron al racionamiento. El sector abrió las puertas a la inversión privada y el sistema eléctrico dejó de ser un monopolio del Estado. Sin embargo, los costos para llegar al punto en que se encuentra el modelo eléctrico actual fueron muy altos: cerca de 1 % del Producto Interno Bruto (PIB), recuerda Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo.
Jorge Bustamante, gerente de ISA en la época del racionamiento, argumentó ante la Corte Constitucional que “una de las causas fundamentales de la crisis financiera del sector (eléctrico) son las altas tasas de devaluación con las que las empresas se han visto obligadas a pagar. Como la deuda en general está contratada en dólares ha sido necesario desembolsar más pesos para comprar la misma cantidad de dólares que van destinados a saldar el servicio de la deuda con los prestamistas internacionales. Este ha sido el caso, presentado en el año de 1985, en el cual hubo una devaluación del 51 %, mientras que la inflación, o en su efecto, los incrementos a las tarifas estuvieron muy por debajo e inclusive fueron congeladas por varios años”. Lo que se conoció como el informe Brugman, citado por la Corte, concluye que, “las mayores causas del mismo (apagón) se originan en problemas de mantenimiento del parque térmico y en la operación hidrotérmica”.
Los impactos del apagón
Camilo Manzur, excomisionado de la CREG y actual presidente de Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (Asocodis), considera que “el apagón tuvo impactos negativos para toda la sociedad, pero a su vez, nos dejó muchas enseñanzas para el sector y, con ello, se hizo la transformación. Hoy tenemos un sector más sólido, con una estructura y arquitectura consolidada, con participación del sector privado, y hemos afrontado con éxitos varios fenómenos de hidrología crítica sin apagones, a diferencia de otros países en Latinoamérica. Por supuesto, con los nuevos avances tecnológicos, estamos en un proceso de transición energética hacia un sector más descentralizado, descarbonizado y digitalizado, entre otros, para beneficio de todos los colombianos”.
Para Sandra Fonseca, directora de Asoenergía, “el racionamiento fue el punto de quiebre de una crisis técnica y financiera del sector eléctrico en el que no se aseguraba ni la expansión ni la disponibilidad del parque generador existente en el momento. Es decir, no se le dio la suficiente importancia a la seguridad energética”.
En esta línea, el director de Fedesarrollo señala que “el apagón dejó lecciones muy importantes en términos de la necesidad de un rediseño institucional que justamente evitara que el país se viera abocado a nuevos racionamientos en los años siguientes”. Mejía recuerda que precisamente este revolcón institucional en el sistema eléctrico permitió sortear, con relativo éxito, otro posible racionamiento en 2016. “Eso fue lo que evitó que, a pesar de los problemas que se vieron a lo largo de 2016 alrededor del fenómeno de El Niño, el país hubiera sorteado con éxito un fenómeno tan complicado que llevó al límite la capacidad de las centrales hidroeléctricas del país”.
¿Qué hemos aprendido del apagón de 1992?
Un informe de la Contraloría General de 1992 reseña que la estructura institucional del sistema eléctrico colombiano muestra una organización cuyo centro es ISA y está conformada por las principales empresas generadoras del país: el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica (ICEL), con 14 filiales; la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (Corelca), con 9 filiales; la Corporación Autónoma Regional del Cauca (CVC); la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. (CHEC), la Central Hidroeléctrica de Betania (CHB), la Empresa de Energía de Bogotá (EEB) y las Empresas Públicas de Medellín (EPM).
De la experiencia del fuerte racionamiento del gobierno Gaviria surgió la ley de servicios públicos de 1994, que justamente permite la entrada de operadores privados a la prestación de los servicios públicos, “pero también a la par se crea un nuevo marco institucional en el que se crea por ejemplo la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) y la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), que le dan el marco normativo para incentivar la entrada del sector privado al sistema energético garantizando la confiabilidad en la prestación del servicio y de planear los escenarios de oferta y demanda justamente para evitar nuevos escenarios de racionamiento”, remarca Mejía.
Entonces, aparecen nuevos actores en el esquema diseñado: generación, distribución y comercialización. “Se crea el rol del regulador, el del determinador de política y el de vigilancia con la Superintendencia de Servicios Públicos. A partir de allí, se permite la inversión del sector privado que ha permitido dinamizar las inversiones y hacer que todas las plantas de generación funcionen de manera apropiada”, reseñó Alejandro Castañeda, director de Andeg. Otro elemento que deja como experiencia es el tema de confiabilidad, es decir, poder tener un sistema confiable y seguro; y en ese sentido se crea el cargo por capacidad que luego migra al cargo por confiabilidad, dice el dirigente gremial.
Por su parte, Juan Camilo Restrepo, con la experiencia de haber sido ministro de Minas y Energía durante la emergencia eléctrica, reseña que “el país sacó lecciones y enseñanzas de esta crisis”, entre las cuales menciona que “se diseñó y se puso en marcha una mejor planeación de los ensanches eléctricos. Se puso en marcha el programa de la extensión del gas natural domiciliario a cerca de 10 millones de hogares. Se tramitaron leyes fundamentales, como la ley eléctrica y la de servicios públicos domiciliarios, en desarrollo de la Constitución del 91, y se decretó una emergencia económica que permitió sanear financiera y administrativamente las empresas del sector eléctrico”.
Luis Fernando Mejía argumenta que “deja experiencia en materia de los costos económicos del racionamiento, pero también generó de manera muy interesante un cambio institucional normativo regulatorio, que en su momento fue considerado uno de los más avanzados en el mundo”.
En medio de la recordación del caro y oscuro episodio, Sandra Fonseca lanza una voz de alerta: “En este momento, esa experiencia es necesaria recordarla porque actualmente en un escenario de transición energética acelerada se puede estar enfrentando un nuevo problema de riesgo en la seguridad energética, no solo por mayores precios sino por limitaciones de oferta confiable. Esto es evidente en las restricciones de carbón para las cadenas productivas incluyendo la generación y el impacto que puede tener en la oferta de todos los bienes y servicios de la economía”, advierte.
Finalmente, la presidenta de Acolgen, recuerda que “en 2021 vimos mercados como Texas e Inglaterra que sin esquemas de confiabilidad presentaron cortes en el suministro de energía y precios tan altos que llevaron a la quiebra a algunos comercializadores. En Colombia, hace 30 años aprendimos lo que muchos países apenas están aprendiendo ahora. Creemos que el reto de nuestro mercado es mantener un equilibrio, dada la entrada de nuevas tecnologías, priorizando la confiabilidad del servicio para así lograr electrificar nuestra economía con precios eficientes”.