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La conversación acerca de una reforma tributaria suele girar alrededor de temas obvios y casi clásicos, como recaudo y evasión de impuestos. A la par hay otras conversaciones, no menos importantes, que orbitan asuntos como la progresividad del estatuto tributario, la equidad en la sociedad y la competitividad de las empresas. Esto es cierto para prácticamente cualquier proyecto con medidas fiscales.
Pero lo cierto es que para el que presentó esta semana el gobierno de Iván Duque, que ya suma su tercera propuesta al respecto, una de las tensiones fundamentales, y que bien puede verse como transversal a las demás, es cómo reactivar la economía y, con ella, cómo generar más empleo en el país.
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Para este punto de la historia parece haber un cierto consenso (para utilizar una palabra de moda), en el que el país arrastraba problemas de empleo antes de la pandemia y, claro, antes del paro. Y esos asuntos siguen no solo siendo vigentes, sino preocupantes.
Hace poco más de un mes, Fedesarrollo aseguró que a la economía probablemente le iría bien este año, pero al empleo quizá no tanto. En ese momento el centro de análisis económico subió sus proyecciones de crecimiento del 4,8 al 7,2 %, a la vez que advirtió que “existe un riesgo importante relacionado con que la economía tenga un año de crecimiento económico excepcional sin una reducción sustancial en la tasa de desempleo. Para evitar este riesgo es fundamental ejecutar un plan de choque de generación de empleo durante la segunda mitad del año, que permita tener tasas de desempleo por debajo del 12 % al final del año”, en palabras de Luis Fernando Mejía, director de este centro de pensamiento.
Los datos más recientes sobre desempleo que ha publicado el DANE permiten ver que hay 1,2 millones de personas desempleadas de más, al comparar mayo de 2019 y 2021. Esta es una cifra muy similar a la que registró al finalizar 2020, lo que indica que la posibilidad del mercado laboral para hacer ajustes y reducir la población desempleada no se ha acelerado.
Entonces, ¿cómo encaja la tributaria en este escenario?
El proyecto de reforma que le presentó el Gobierno al Congreso este 20 de julio viene con medidas particulares que, según las cuentas del Ministerio de Hacienda, podrían reducir la tasa de desempleo nacional en 3,2 puntos porcentuales, con un costo de $1,3 billones.
La iniciativa contempla la extensión del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) hasta diciembre de este año. También introduce una nueva iniciativa, que busca incentivar la creación de nuevos empleos, focalizados en personas entre los 18 y 28 años, que irá hasta agosto de 2023. Este programa entregará a los empleadores el 25 % de un salario mínimo por la contratación de personas en este rango de edad y el 10 % del mínimo para el caso de otros empleados.
En un análisis sobre los alcances del nuevo proyecto de tributaria, el Observatorio Fiscal de la U. Javeriana aseguró que “como lo han demostrado distintas investigaciones rigurosas, reducir los costos de contratación en Colombia ha llevado a un aumento en el empleo, en la formalidad, y en el ingreso de los trabajadores, por lo cual este último programa puede hacer un aporte importante a la recuperación del empleo conforme el país sale de la crisis de la pandemia”.
Justamente en un texto anterior, sobre cómo impulsar el empleo desde el campo tributario, Luz Karime Abadía, directora de posgrados en economía de la misma universidad, señala que para recuperar el empleo hay que tomar acciones por el lado de la oferta y la demanda. Sobre esto último dice que “son necesarios incentivos monetarios temporales a las empresas, que reduzcan los costos laborales de contratación, a aquellas que empleen de manera formal a jóvenes y mujeres”.
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Por su parte, Iván Daniel Jaramillo, director del Observatorio Laboral de la U. del Rosario, ve con buenos ojos tanto la extensión del PAEF como la creación del nuevo programa, que se enfoca en sujetos “especialmente afectados por la crisis económica”. Pero también elabora advertencias que resultan claves a la hora de pensar en empleo formal y de calidad: “Resulta deseable incluir condicionantes sociales (respeto de formalidad y estabilidad en el empleo, por ejemplo) para que el esfuerzo fiscal sea rentable socialmente, así como debe haber un descarte de políticas de flexibilización que han demostrado su ineficiencia económica y social”.
Jaramillo añade que de cara a la discusión que arrancará en el Congreso es “necesario, de la misma forma, incluir incentivos a la formalidad en el contexto de reactivación económica, para impedir la prevalencia del tránsito a la informalidad en la recuperación del empleo”.
La advertencia sobre proteger la calidad del empleo y, por ende, al trabajador la comparten varios expertos, porque suele suceder que al sonido de crisis económica, el coro responde con palabras como flexibilización laboral. Dos términos que, dicen analistas, suelen tener impactos negativos de largo plazo sobre la creación y calidad del empleo, asuntos que a su vez terminan golpeando la productividad y el crecimiento de la economía en general.
Para Mario Valencia, consultor, académico y columnista de este diario, la nueva propuesta tributaria del Gobierno “incluye una reorientación de los recursos adicionales a recaudar, con relación a la presentada en abril. En esa, el 58 % del recaudo iba al pago de la deuda, el 26 % a lo social y el 16 % en transferencias a las regiones. En la actual, el 59 % deberá ir a lo social, el 25 % a la deuda y el 16 % a las regiones. Creo que hay una comprensión de que primero está la estabilidad social que la macroeconómica”.
Pero, a la vez, asegura que hay problemas con la propuesta actual que pueden cambiarse en el trámite legislativo. “Se mete en el mismo costal a las micro, pequeñas, medias y grandes empresas. Esto es algo que se puede cambiar en esa reforma. Si hay posibilidad de discusión en el Congreso, debería ser en términos de diferenciar las tarifas de renta en las empresas. Por una razón, el 90 % de las empresas son micro, y esa es la clase media. Si usted le suma las pequeñas y las medianas son el 99 %. No es lo mismo meter a una multinacional poderosa que a una microempresa a pagar la misma tarifa”.
La preocupación por la salud de las pequeñas y medianas empresas también está presente en el análisis del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana, que considera que el proyecto actual puede “mejorarse eliminando la normalización tributaria y retomando algunos aspectos de las modificaciones al impuesto de renta de las empresas propuestas en el proyecto de reforma anterior y en la propuesta de la Red de Trabajo Fiscal. Estas reducirían la carga tributaria de las pequeñas y medianas empresas, recaudando los fondos necesarios para financiar al Estado a través de la eliminación de rentas exentas y otros beneficios tributarios, además de incorporar mecanismos adicionales en contra de la evasión y la elusión tributaria”.
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Más allá del campo tributario, lo que preocupa a algunos expertos es que hacen falta otras acciones para impulsar el motor de la reactivación en clave de empleo. Para César Ferrari, profesor de la U. Javeriana, “la generación de empleo tiene que ver con el desarrollo de empresas en sectores intensivos en mano de obra. Los impuestos sobre las empresas ayudan al problema fiscal, pero no a la generación de empleo”.
Al hablar de esto, Ferrari da en el clavo de algunas de las cuentas pendientes en el panorama laboral en Colombia que, como ya se dijo, arrastra lastres de antes de la pandemia. Diego Guevara, profesor de la Escuela de Economía de la U. Nacional, lo pone de esta forma: “Hay problemas estructurales desde antes: no tenemos sectores intensivos en empleo y los que han impulsado la economía son el financiero y el minero. El problema sigue siendo estructural”.
Al final, y para volver a los consensos, la tributaria actual es vista como una medida que, en efecto, puede ayudar a crear empleo, al menos por un tiempo. Pero hacen falta otras medidas (tributarias y de otra índole) para impulsar el mercado laboral de forma más permanente y definitiva. Valencia lo resume diciendo: “La crítica radica en que, en conjunto con la tributaria, no existe una política de desarrollo productivo, de industrialización, de reforma a la política comercial del país. Entonces es insuficiente”.