Reforma al SGP: la gran transformación que da más miedo que certeza

La reforma al Sistema General de Participaciones superó en la noche de este lunes su octavo y último debate en su camino para convertirse en ley y, así, modificar la Constitución y, de paso, meterle una reingeniería al Estado y a la relación de las regiones con los recursos centrales como no se había visto prácticamente desde el nacimiento de la Carta Magna en 1991.

La reforma al Sistema General de Participaciones superó en la noche de este lunes su octavo y último debate en su camino para convertirse en ley y, así, modificar la Constitución y, de paso, meterle una reingeniería al Estado y a la relación de las regiones con los recursos centrales como no se había visto prácticamente desde el nacimiento de la Carta Magna en 1991.

A diferencia de muchas otras iniciativas que pasan por el Congreso, la reforma es, en su extensión, hasta sencilla: apenas tres artículos. Algo que contrasta con textos de 90 o más puntos.

Y, sin embargo, algunos la han descrito como la pieza de legislación más importante de este y de los últimos gobiernos; aun cuando este mismo Congreso aprobó un cambio total para el sistema pensional del país. En el debate de este lunes, legisladores y el propio Gobierno hablaron de que se vienen 12 años de intensas labores para rediseñar cómo operan las regiones, además de cómo se reparten los recursos del Estado hacia estas.

La aprobación en la plenaria de la Cámara vino con varios cambios al proyecto, que se suman a otros hechos en la Comisión Primera. En otras palabras, la iniciativa aún debe ser conciliada entre Senado y Cámara antes de pasar a sanción presidencial. Y, a pesar de las múltiples y severas advertencias acerca de la inconveniencia del proyecto, es prácticamente un hecho que la reforma será una realidad; por ejemplo, los dos artículos se votaron anoche con más de 100 aprobaciones, mientras que las negativas se quedaron en un solo dígito.

Vamos por partes.

¿Qué es el Sistema General de Participaciones y qué busca la reforma?

El Sistema General de Participaciones (SGP) es el mecanismo mediante el cual el Gobierno transfiere recursos a municipios, distritos y departamentos para atender, principalmente, necesidades en educación, salud y agua potable y saneamiento básico.

En su momento, La Constitución estableció dos mecanismos (el situado fiscal y las participaciones municipales) para transferir recursos a las entidades territoriales, ambos debían representar el 46,5 % de los ingresos corrientes de la Nación desde 2002.

En 2001 se creó el SGP como herramienta que unificaba ambos mecanismos. En 2001, un año antes de la entrada en vigencia de la meta fijada originalmente, se corrió el plazo y se estableció una nueva fórmula, mediante la cual el incremento en las transferencias dependería del promedio de variación de los ingresos corrientes de la Nación en los últimos cuatro años. Y en 2007, el plazo se volvió a extender (a 2018).

Título de esta historia: las transferencias no han sido lo que la Constitución ideó inicialmente (las transferencias actualmente se acercan a 20 %), pero, a la vez, las regiones han tenido que ir asumiendo más competencias (las gobernaciones ponen la mayoría de recursos para el Programa de Alimentación Escolar como ejemplo de esto).

De acuerdo con cifras de Investigaciones Económicas de Corficolombiana, las transferencias al SGP como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación han caído: en promedio, pasaron de 37,5 % entre 2002 y 2007, a 29,5 % entre 2008 y 2018, y, finalmente, a 27,5 % en los últimos siete años.

La reforma constitucional que aprobó el Congreso busca que el SGP crezca 39,5 % de los ingresos corrientes de la Nación en un plazo de 12 años, contando a partir de 2027. El texto inicial hablaba de una meta de 46,5 %, pero en el Senado esta cifra se moderó ante las advertencias por las implicaciones fiscales.

¿Por qué es tan polémica la reforma?

Para este punto de la historia, es fácil reconocer que hay un desbalance entre los recursos que reciben del nivel central y las competencias que han tenido que asumir las regiones desde 1991. Pero los consensos llegan hasta ahí.

Prácticamente, nadie, excepto Gobierno (con el Ministro del Interior a la cabeza), legisladores y mandatarios regionales, está de acuerdo en que la reforma es el camino más sensato para acercarnos a la meta de mejorar la relación fiscal del nivel central del Estado con el resto del país.

Como se ha dicho en los debates de las últimas semanas: los apoyos vienen de todos quienes tienen el pellejo en la arena política; a la reforma la han llamado, entre otras cosas, un vehículo de campaña.

Pero increpaciones al lado, hay pronunciamientos del Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda, Comité Autónomo de la Regla Fiscal y centros de pensamiento como ANIF y Fedesarrollo que advierten acerca de las consecuencias fiscales del proyecto. Incluso el Banco de la República mencionó la reforma en su más reciente decisión de tasas de interés como un factor que podría “comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas”.

De hecho, según cálculos de investigadores de esta entidad, el déficit fiscal del país podría llegar a 4,7 % del PIB para 2038, cortesía de la reforma al SGP, frente un estimado de 2,8 % si no existiese esta iniciativa.

Al coro de voces que advierten las desastrosas consecuencias fiscales a futuro se unieron unas 100 personas, casi todos exfuncionarios del alto Gobierno (de varias administraciones), que en una carta pública afirmaron que el proyecto, al redistribuir ingresos corrientes de la Nación, podría debilitar el presupuesto central, lo que afectaría directamente la financiación de programas estratégicos en educación, salud y seguridad.

De fondo, entre las varias preocupaciones que despierta la reforma, una de las principales es que se convierte en una inflexibilidad más, y una bien pesada, para el Presupuesto General de la Nación.

Actualmente, el Presupuesto General tiene una serie de inflexibilidades, que es la forma como se define una serie de gastos que toca honrar y no se pueden tocar: pensiones y transferencias, principalmente. Esto deja poco espacio para el gasto de inversión, que es el vehículo a través del cual el Estado implementa proyectos y, en esencia, crece e impulsa desarrollo.

La reforma, según sus múltiples críticos, le ata las manos al Presupuesto, lo que pondría en riesgo el desarrollo del país desde el nivel central. Claro, esto si no se asume más deuda, por eso la proyección de incremento del déficit fiscal que elaboró el Banco de la República.

En mayo de este año, el propio Ministerio de Hacienda aseguró que el proyecto tendría costos fiscales que son “insostenibles con las proyecciones macroeconómicas del Marco Fiscal de Mediano Plazo”.

Las competencias regionales

Ahora bien, la reforma está íntimamente ligada a otro proyecto de ley que no ha sido siquiera diseñado aún: una llamada ley de competencias.

La idea detrás de esto opera, más o menos, de esta forma: las regiones tendrán más recursos para encargarse de más asuntos, pero, a la vez, se deben establecer las competencias para que asuman más funciones y ejecuten el gasto de forma adecuada.

Habrá una ley que defina exactamente cómo se hará esta transformación. Esta es la pieza central de la reingeniería de la que se habló en el debate de este lunes. Y es, entre otras cosas, la razón por la cual la reforma tiene pocos artículos: toda la mecánica, los detalles y los pilares de este enorme cambio se diseñarán luego.

Fuentes de entidades, como el DNP y el Minhacienda, aseguraron que el proyecto fue la forma de tratar de mitigar los males fiscales de la iniciativa. Esto refuerza la narrativa de la reforma como un vehículo electoral. O, visto de otra forma: la volqueta se va yendo al río.

“Quiero celebrar que todos los partidos han participado en la votación de este acto legislativo; queremos tener un Estado fuerte en los territorios. Llevamos 40 años diciéndonos que debemos invertir en los territorios. Es irresponsable seguir con el Estado centralista que tenemos hoy”, dijo sobre el final del debate de este lunes Juan Fernando Cristo, ministro del Interior, y gran motor del proyecto.

Sobre los cambios que se efectuarán con la aprobación de esta ley, así como la futura ley de competencias, ejemplificó Cristo que “el DPS se tiene que reestructurarse para que no siga haciendo lo que está haciendo hoy, sino que se dedique exclusivamente a las transferencias monetarias para la población pobre de este país; el Invías se tendrá que reestructurar, porque las vías terciarias del país estarán a cargo de los territorios; política de víctimas; política de vivienda; se tendrán que reestructurar muchas instituciones del Estado”.

También precisó que se vienen 12 años de reestructuración estatal, porque no se trata solo de trasladar la inversión, sino que también se tendrá que hacer una migración de funcionarios hacia los territorios. “Tenemos este tiempo para desmontar este Estado que es obeso en lo central y raquítico en lo territorial”, dijo Cristo.

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