Se cocina una nueva reforma tributaria en Colombia: ¿cuál debería ser la receta?

Finalizando el año pasado, las esferas políticas y económicas en el país se vieron agitadas por los anuncios del presidente Petro y del ministro Bonilla respecto a una posible reforma tributaria que el Gobierno tramitaría este 2024. Aunque no revelaron más información, parece ser que esta reforma intentará reducir la tasa nominal de renta de personas jurídicas –es decir, de las empresas– que actualmente es una de las más altas de la región (35 %).

Pese a que la propuesta se centra en un elemento específico (la tarifa de impuestos que pagan las empresas), cualquier disminución en la tarifa a las empresas –y por consiguiente un menor recaudo– deberá ser compensada con un aumento en el recaudo por otra vía. Lo anterior, dado que los ingresos tributarios provenientes del impuesto de renta a las personas jurídicas representan una porción considerable de los recursos fiscales del Estado. Para el año 2022, fueron el segundo rubro de mayor importancia de los ingresos fiscales totales del Estado, detrás de los ingresos provenientes de impuestos al consumo.

Lea también: El colosal problema de la estratificación en Colombia

En esta primera entrega nos concentraremos en analizar las opciones que tiene el Gobierno para mejorar la tributación empresarial: acabar las prácticas que reducen la base impositiva; revisar los beneficios tributarios; establecer impuestos a las ganancias inesperadas; ampliar el Régimen Simple de Tributación; fijar tarifas diferenciales.

En una segunda entrega analizaremos las opciones disponibles de reforma al impuesto de renta en las personas naturales.

Acciones contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios

Si se quiere redistribuir la carga tributaria entre los contribuyentes, en primer lugar, se debe abordar con decisión fenómenos de elusión, erosión de la base imponible colombiana y el traslado de beneficios, de acuerdo con la coordinación recomendada por la OCDE. Colombia debe acatar las recomendaciones del plan de Acción BEPS que aún no ha implementado, las cuales permitirían acercar los impuestos aportados por las empresas netamente locales con las que tienen una estructura internacional.

En concreto, se ha de centrar la atención en diseñar normas que impidan que la financiación, los precios de transferencia y los intangibles de las multinacionales en Colombia se conviertan en un sumidero de la base impositiva nacional. Al respecto, se deben incluir limitaciones a gastos financieros y a los mecanismos híbridos, al tiempo que actualizar las normas de precios de transferencia.

Lea también: El fantasma de una tributaria ronda de nuevo: ¿conviene hacer otra reforma?

Otras medidas importantes son la ampliación de la definición de establecimiento permanente, ya que de 6 medidas recomendadas, Colombia solo ha incorporado dos, y la inclusión de normas de revelación de esquemas de planeación fiscal agresiva.

Este conjunto de medidas equilibraría la carga tributaria entre empresas domésticas e internacionales, buscando cumplir con la equidad horizontal de la tributación corporativa y elevando el recaudo por parte de empresas multinacionales en Colombia.

Revisión de los beneficios tributarios para acercar la tarifa efectiva a la nominal y proteger la equidad horizontal

Los anuncios frente a la reforma transmiten que la reducción en la tarifa es sólo nominal. Esto desatiende un punto neurálgico: cuál es la tarifa efectiva de tributación en las personas jurídicas y qué efectos negativos causan los beneficios tributarios para ciertos sectores.

El análisis sobre las tarifas efectivas es más cercano a la realidad dado que tiene en cuenta los beneficios tributarios que reducen el valor a pagar. Algunos de ellos son los ingresos no constitutivos de renta, las rentas exentas o los descuentos tributarios. La admisión de estos beneficios para algunos sectores en lugar de otros debe provenir de un debate democrático con constante revisión. Esto evoca una oportunidad para complementar la Ley 2277 de 2022, dado que si los beneficios no son evaluados pueden impactar la libre competencia, producir inflación normativa proclive a la elusión o afectar la equidad horizontal.

Esta última, de orden constitucional, protege que dos o más contribuyentes en una misma situación económica contribuyan con igualdad de cargas. Sin embargo, según el informe número 43 del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, el promedio de la tarifa efectiva de tributación en el año gravable 2021 fue del 23 % donde un grupo sustancial de sectores alcanzó cifras por debajo del 20 % y otros incluso muy por debajo del 10%. Aunque menos detallados, comparten la tesis del Observatorio dos informes independientes de comisiones de expertos del 2015 y 2021.

Progresividad de renta en empresas vía ganancias inesperadas

Dentro de las posibilidades para tener progresividad en el impuesto de renta a empresas, recientemente se han contemplado (e implementado) cada vez más lo que se ha denominado “impuestos a las ganancias inesperadas”. Estos funcionan, en términos simples, como una sobretasa a un cierto grupo específico de empresas en sectores específicos, que por distintas razones y en contextos específicos, tendrían una tasa más alta a la tasa nominal.

Esta sobretasa ya se aplica en Colombia para las empresas del sector de hidrocarburos, energía y minería, y busca capturar las ganancias que se han generado por un boom en los precios internacionales del petróleo, la energía y el oro en los últimos años. La argumentación de este tipo de sobretasas es que, por diversos motivos (precios internacionales, rentas monopólicas, entre otros), las ganancias de estas empresas son consideradas “rentas” y no son producto de aumentos en su productividad por mayores inversiones, innovación, u otro tipo de aspectos que aumentan la productividad total de los factores. Un aspecto clave sobre esta medida debe ser la previsibilidad, es decir, que este impuesto se pueda considerar en el momento de hacer la inversión, de modo tal que no desincentive ésta ni genere incertidumbre tributaria.

Régimen simple de Tributación

Otra de las posibilidades es la ampliación y potencialización del Régimen Simple de Tributación, no sólo como un instrumento de legalización, sino también como una herramienta que favorezca el repunte de la inversión privada y la confianza en la economía colombiana.

En ese sentido, se deberían analizar ajustes para mejorar el régimen simple de tributación para que sirva como eslabón para las fases iniciales de las empresas reduciendo aún más los costos de la formalización y la tarifa efectiva, de manera que puedan ser competitivas con las medianas y grandes empresas. Además, sería necesario ampliar las actividades económicas y los sujetos que pueden aplicar este régimen, pero al tiempo solucionar algunos espacios para la elusión fiscal que se han generado. Incluso, se debe evaluar la propuesta de ampliar o eventualmente eliminar los topes del régimen SIMPLE para dinamizar la economía.

Lea también: Los problemas de las tributarias en el Congreso de la República

Creemos que es posible diseñar un paquete de mejoras al SIMPLE que promueva el retorno de la inversión privada en el país y la ampliación de las actividades económicas a todos los sectores productivos, sin discriminaciones basadas en posiciones políticas y partidistas. Así, se eliminaría el peso del lobby o cabildeo político en la adopción de beneficios fiscales sectoriales.

Tarifas diferenciales

La aplicación de tarifas diferenciales en el impuesto de renta para personas jurídicas es otra de las salidas. De esa manera las grandes empresas tienen una tarifa más alta que las medianas y las pequeñas. A nivel mundial, por lo menos 22 países han adoptado tarifas escalonadas en el impuesto a las empresas, entre ellos cinco en Latinoamérica (Brasil, Chile, Argentina, Costa Rica y Venezuela). Estudios de expertos como Garay y Cedetrabajo demuestran la viabilidad de mantener el monto de recaudo en Colombia con tarifas diferenciales.

Lea también: El pulso entre las tributarias y la Corte Constitucional

Aunque se presentan argumentos en contra, como la posible fragmentación empresarial y la complejidad del sistema, el hecho de que menos del 1% de la estructura empresarial total sean grandes empresas podría mitigar estos desafíos, pues son fáciles de vigilar.

Esta medida conlleva la necesidad de igualar la tarifa efectiva con la nominal.

Conclusión

Las estrategias que adopte el Gobierno Nacional para promover una nueva reforma del sistema tributario deben darse gracias a un amplio diálogo con miras a cambios que resuelvan problemas estructurales y no recaudatorios. Si nos atenemos sólo a los anuncios iniciales, parece que el eventual proyecto de reforma repetiría la tendencia histórica en Colombia de enmendar aspectos locales del sistema tributario sin abordar la imperante necesidad de una transformación estructural.

* Los autores hacen parte de la Red de Trabajo Fiscal

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Finalizando el año pasado, las esferas políticas y económicas en el país se vieron agitadas por los anuncios del presidente Petro y del ministro Bonilla respecto a una posible reforma tributaria que el Gobierno tramitaría este 2024. Aunque no revelaron más información, parece ser que esta reforma intentará reducir la tasa nominal de renta de personas jurídicas –es decir, de las empresas– que actualmente es una de las más altas de la región (35 %).

Pese a que la propuesta se centra en un elemento específico (la tarifa de impuestos que pagan las empresas), cualquier disminución en la tarifa a las empresas –y por consiguiente un menor recaudo– deberá ser compensada con un aumento en el recaudo por otra vía. Lo anterior, dado que los ingresos tributarios provenientes del impuesto de renta a las personas jurídicas representan una porción considerable de los recursos fiscales del Estado. Para el año 2022, fueron el segundo rubro de mayor importancia de los ingresos fiscales totales del Estado, detrás de los ingresos provenientes de impuestos al consumo.

Lea también: El colosal problema de la estratificación en Colombia

En esta primera entrega nos concentraremos en analizar las opciones que tiene el Gobierno para mejorar la tributación empresarial: acabar las prácticas que reducen la base impositiva; revisar los beneficios tributarios; establecer impuestos a las ganancias inesperadas; ampliar el Régimen Simple de Tributación; fijar tarifas diferenciales.

En una segunda entrega analizaremos las opciones disponibles de reforma al impuesto de renta en las personas naturales.

Acciones contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios

Si se quiere redistribuir la carga tributaria entre los contribuyentes, en primer lugar, se debe abordar con decisión fenómenos de elusión, erosión de la base imponible colombiana y el traslado de beneficios, de acuerdo con la coordinación recomendada por la OCDE. Colombia debe acatar las recomendaciones del plan de Acción BEPS que aún no ha implementado, las cuales permitirían acercar los impuestos aportados por las empresas netamente locales con las que tienen una estructura internacional.

En concreto, se ha de centrar la atención en diseñar normas que impidan que la financiación, los precios de transferencia y los intangibles de las multinacionales en Colombia se conviertan en un sumidero de la base impositiva nacional. Al respecto, se deben incluir limitaciones a gastos financieros y a los mecanismos híbridos, al tiempo que actualizar las normas de precios de transferencia.

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Otras medidas importantes son la ampliación de la definición de establecimiento permanente, ya que de 6 medidas recomendadas, Colombia solo ha incorporado dos, y la inclusión de normas de revelación de esquemas de planeación fiscal agresiva.

Este conjunto de medidas equilibraría la carga tributaria entre empresas domésticas e internacionales, buscando cumplir con la equidad horizontal de la tributación corporativa y elevando el recaudo por parte de empresas multinacionales en Colombia.

Revisión de los beneficios tributarios para acercar la tarifa efectiva a la nominal y proteger la equidad horizontal

Los anuncios frente a la reforma transmiten que la reducción en la tarifa es sólo nominal. Esto desatiende un punto neurálgico: cuál es la tarifa efectiva de tributación en las personas jurídicas y qué efectos negativos causan los beneficios tributarios para ciertos sectores.

El análisis sobre las tarifas efectivas es más cercano a la realidad dado que tiene en cuenta los beneficios tributarios que reducen el valor a pagar. Algunos de ellos son los ingresos no constitutivos de renta, las rentas exentas o los descuentos tributarios. La admisión de estos beneficios para algunos sectores en lugar de otros debe provenir de un debate democrático con constante revisión. Esto evoca una oportunidad para complementar la Ley 2277 de 2022, dado que si los beneficios no son evaluados pueden impactar la libre competencia, producir inflación normativa proclive a la elusión o afectar la equidad horizontal.

Esta última, de orden constitucional, protege que dos o más contribuyentes en una misma situación económica contribuyan con igualdad de cargas. Sin embargo, según el informe número 43 del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, el promedio de la tarifa efectiva de tributación en el año gravable 2021 fue del 23 % donde un grupo sustancial de sectores alcanzó cifras por debajo del 20 % y otros incluso muy por debajo del 10%. Aunque menos detallados, comparten la tesis del Observatorio dos informes independientes de comisiones de expertos del 2015 y 2021.

Progresividad de renta en empresas vía ganancias inesperadas

Dentro de las posibilidades para tener progresividad en el impuesto de renta a empresas, recientemente se han contemplado (e implementado) cada vez más lo que se ha denominado “impuestos a las ganancias inesperadas”. Estos funcionan, en términos simples, como una sobretasa a un cierto grupo específico de empresas en sectores específicos, que por distintas razones y en contextos específicos, tendrían una tasa más alta a la tasa nominal.

Esta sobretasa ya se aplica en Colombia para las empresas del sector de hidrocarburos, energía y minería, y busca capturar las ganancias que se han generado por un boom en los precios internacionales del petróleo, la energía y el oro en los últimos años. La argumentación de este tipo de sobretasas es que, por diversos motivos (precios internacionales, rentas monopólicas, entre otros), las ganancias de estas empresas son consideradas “rentas” y no son producto de aumentos en su productividad por mayores inversiones, innovación, u otro tipo de aspectos que aumentan la productividad total de los factores. Un aspecto clave sobre esta medida debe ser la previsibilidad, es decir, que este impuesto se pueda considerar en el momento de hacer la inversión, de modo tal que no desincentive ésta ni genere incertidumbre tributaria.

Régimen simple de Tributación

Otra de las posibilidades es la ampliación y potencialización del Régimen Simple de Tributación, no sólo como un instrumento de legalización, sino también como una herramienta que favorezca el repunte de la inversión privada y la confianza en la economía colombiana.

En ese sentido, se deberían analizar ajustes para mejorar el régimen simple de tributación para que sirva como eslabón para las fases iniciales de las empresas reduciendo aún más los costos de la formalización y la tarifa efectiva, de manera que puedan ser competitivas con las medianas y grandes empresas. Además, sería necesario ampliar las actividades económicas y los sujetos que pueden aplicar este régimen, pero al tiempo solucionar algunos espacios para la elusión fiscal que se han generado. Incluso, se debe evaluar la propuesta de ampliar o eventualmente eliminar los topes del régimen SIMPLE para dinamizar la economía.

Lea también: Los problemas de las tributarias en el Congreso de la República

Creemos que es posible diseñar un paquete de mejoras al SIMPLE que promueva el retorno de la inversión privada en el país y la ampliación de las actividades económicas a todos los sectores productivos, sin discriminaciones basadas en posiciones políticas y partidistas. Así, se eliminaría el peso del lobby o cabildeo político en la adopción de beneficios fiscales sectoriales.

Tarifas diferenciales

La aplicación de tarifas diferenciales en el impuesto de renta para personas jurídicas es otra de las salidas. De esa manera las grandes empresas tienen una tarifa más alta que las medianas y las pequeñas. A nivel mundial, por lo menos 22 países han adoptado tarifas escalonadas en el impuesto a las empresas, entre ellos cinco en Latinoamérica (Brasil, Chile, Argentina, Costa Rica y Venezuela). Estudios de expertos como Garay y Cedetrabajo demuestran la viabilidad de mantener el monto de recaudo en Colombia con tarifas diferenciales.

Lea también: El pulso entre las tributarias y la Corte Constitucional

Aunque se presentan argumentos en contra, como la posible fragmentación empresarial y la complejidad del sistema, el hecho de que menos del 1% de la estructura empresarial total sean grandes empresas podría mitigar estos desafíos, pues son fáciles de vigilar.

Esta medida conlleva la necesidad de igualar la tarifa efectiva con la nominal.

Conclusión

Las estrategias que adopte el Gobierno Nacional para promover una nueva reforma del sistema tributario deben darse gracias a un amplio diálogo con miras a cambios que resuelvan problemas estructurales y no recaudatorios. Si nos atenemos sólo a los anuncios iniciales, parece que el eventual proyecto de reforma repetiría la tendencia histórica en Colombia de enmendar aspectos locales del sistema tributario sin abordar la imperante necesidad de una transformación estructural.

* Los autores hacen parte de la Red de Trabajo Fiscal

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