Plantean cruzar Sisbén con estratos para focalizar subsidios

El Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (Sisbén) surgió cuando la pobreza afectaba a cerca del 50 % de la población. En 1999, una de cada dos personas era pobre y el país comenzó a construir una agenda de protección y focalización de los programas sociales.

Hasta 2015, las ayudas entregadas a través del Sisbén sumaron $21 billones, de un total de $72 billones que componen la asistencia que entrega el Estado en todas sus modalidades.

Luis Fernando Mejía, director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), dice que uno de los primeros pasos dados en esta revolución, conocida como Sisbén IV, fue la depuración del sistema, así como la idea de cruzar el estrato con el Sisbén. Señala que ese cruce se podría dar en los servicios públicos. “Si usted está en estrato uno pero no tiene Sisbén, o su puntaje es alto, no debería recibir subsidios”, anota el funcionario.

¿Por dónde comienza esta revolución en el Sisbén?

Implementamos un decreto que firmó el presidente en marzo de este año y que habilita a Planeación Nacional de manera centralizada para hacer el cruce de información. Hoy lo estamos haciendo a través de la base del Fosyga (Fondo de Solidaridad y Garantía) y vamos a hacer un convenio con la Registraduría. Una vez verificamos que en la base del Sisbén aparece una persona fallecida, la sacamos. Ya depuramos 457.000 casos y en septiembre de 2015 arrancamos con 653.000 personas coladas. Eran 457.000 fallecidos en ese momento; hoy no tenemos uno solo.

¿Cuál será el mayor impacto de la modernización?

Para que realmente tenga un impacto importante también se requiere nuestro proyecto de ley de subsidios. Son dos cosas: el Sisbén más el proyecto de ley de subsidios que va a mejorar la focalización de los programas. Si el programa social que crea un ministerio o el Congreso de la República no tiene un buen instrumento de focalización, no hacemos mucho.

¿Cómo operaría un buen instrumento de focalización?

En servicios públicos hay un subsidio importante para los estratos uno, dos y tres, que no se focaliza a través del Sisbén, sino con el estrato. Y el estrato hoy en día no tiene mucho que ver realmente con la calidad de vida de las personas. Haciendo un cruce entre quintiles de ingreso y estrato, encontramos que hay más de siete millones de personas que están en esos estratos, pero que hacen parte del 40 % más rico de la población. Entonces, si mejoramos el Sisbén, pero los programas no lo utilizan como instrumento de focalización, no hacemos mucho. La ley de subsidio plantea un poco cómo hacer ese cruce y que los programas deberían utilizar el Sisbén. Por ejemplo, en servicios públicos planteamos que el estrato se debería cruzar con el Sisbén: si usted está en estrato uno, pero no tiene Sisbén o su puntaje es alto, no debería recibir subsidio. Hoy en día eso no pasa; usted está en estrato uno y recibe subsidio. Para cerrar todas las mejoras de focalización hay que sumar Sisbén más nuestra ley de subsidios.

¿La depuración significa oportunidad para otras personas?

Tanto la depuración como el proyecto de ley de subsidios no van a disminuir los montos de subsidios, sino a focalizarlos para que les llegue a las personas que los necesitan. La entrega de subsidios económicos no está impactando la desigualdad. Nuestro (coeficiente) Gini (que mide la desigualdad de ingresos) no se mueve mucho, en parte porque hay problemas de focalización en las ayudas.

¿Por qué no ponerle entonces un límite al ingreso de personas de estratos altos?

Porque la estructura laboral colombiana tiene un componente muy alto de informalidad: hoy tenemos un 51 % de formales y 49 % de informales. Si se pudiera tener a todo el mundo en la economía formal, sería sencillo calcular sus ingresos y hacer un corte a través de los ingresos reportados. El problema es que en Colombia, y en muchos países de América Latina, la informalidad es muy alta. Para focalizarlos, el mecanismo que se utiliza es el Sisbén, que es una encuesta socioeconómica para tratar de entender las capacidades de ingresos de una familia. Pero la gente le hace trampa al sistema y eso no tenía consecuencias. Cualquier persona puede estar en el Sisbén.

¿Qué se ha hecho? ¿Se contemplan sanciones?

Lo que hemos hecho en los últimos tres años ha sido depurar a los colados, y en el proyecto de ley de los subsidios metimos un artículo que plantea la posibilidad de sancionar, por lo menos durante dos años, a las personas a las que se les compruebe que han defraudado al sistema. Queremos generar algún tipo de castigo.

¿Los fraudes al sistema se pueden cuantificar?

No. Son evidencias más anecdóticas, porque es muy difícil cuantificar. Por ejemplo, en el programa de Colombia Mayor se hace una entrega monetaria y había casos de suplantación de identidad. En Ser Pilo Paga hay denuncias sobre padres que tienen a sus hijos (beneficiarios) a pesar de que no cumplen las condiciones. Y en salud hay algunos indicios de que algunas personas podrían estar en el régimen contributivo, pero están en el subsidiado.

¿Qué sucede en salud con el sistema contributivo y el subsidiado?

En el revolcón del Sisbén, uno de los temas que queremos revisar es la pertinencia de mantener el sistema como un criterio de entrada al régimen subsidiado de salud. Cuando no había cobertura universal, que hoy está en 96 %, tenía sentido tener un criterio de entrada para focalizar bien esos subsidios. Hoy, con la igualación de los servicios, tenemos una inquietud sobre si realmente es pertinente seguir utilizando ese sistema como un criterio de entrada (al Sisbén). Hay personas que no quieren salirse del Sisbén para no perder los beneficios del régimen subsidiado de salud. (Se busca que) una persona que está en la informalidad laboral consiga un trabajo formal por un año y (que) cuando pierda su empleo pueda volver al régimen subsidiado sin tener una barrera. Vamos a abrir una mesa de expertos para que nos digan si realmente puede ser una alternativa importante, que pudiera tener un impacto desde el punto de vista de la informalidad laboral.

¿Qué destaca de ese revolcón en el Sisbén?

El cambio de enfoque metodológico. Inicialmente se pensó el Sisbén como un mecanismo de focalización para saber quiénes son las personas que tienen la menor capacidad de generación de ingresos. Eso después migró hacia una visión del entorno socioeconómico. En el Sisbén IV vamos a volver a esa definición inicial en la que tratamos de focalizar por capacidad de generación de ingreso.

¿Por qué es importante esa visión?

Porque hay casos en que una persona tiene alta capacidad de generación de ingresos, pero las condiciones de su entorno socioeconómico no son buenas. Con esta nueva metodología, que está enfocada en medir ingresos, vamos a corregir un montón de errores de inclusión que tenemos en la base de datos.

¿Cómo se va a obtener la información?

Vamos a tener dispositivos móviles de captura que nos permiten georreferenciar la información. Hoy nos toca cruzar manualmente la base, montarla en el Sisbén, y la dirección se toma en forma manual. Planeación Nacional compra 7.200 dispositivos para los municipios de las más bajas categorías y en el resto son adquiridos por los municipios, pero a través del Fonade, para asegurar que sean a los mismos precios y con las mismas características.

¿El nuevo Sisbén va a estar bien blindado?

Nada está blindado contra la politiquería y la corrupción. Estamos tomando todas las medidas que están a nuestro alcance, pero también confiamos en que los municipios vean esto como una herramienta importante de focalización, más allá de los controles.

¿Cómo evitar que algunos alcaldes utilicen el Sisbén como una especie de “mermelada” para conseguir adeptos?

Hay denuncias sobre la manipulación del Sisbén a nivel territorial. No quiero decir que todo el mundo lo hace, pero en general la base del sistema es bien manejada. Hoy, la información de cómo se calcula el puntaje es confidencial, porque en la medida en que se aprende cómo es ese cálculo usted puede afectar el puntaje con la respuesta. Eso se va a corregir con el Sisbén IV, porque el puntaje sólo lo va a poder calcular Planeación Nacional de manera centralizada. Eso va a ayudar a evitar que algunas entidades le hagan trampa al sistema.

¿Cuántas personas hay en el Sisbén?

Son 36 millones de personas validadas. En municipios pequeños hacemos un barrido casi censal y en los grandes focalizamos en las localidades en donde es más probable encontrar la población más vulnerable. Pero cualquiera puede estar en el Sisbén.

¿Qué pasa con los que están y no necesitan de ayudas?

Algunos podrían estar porque le están haciendo trampa al sistema. Es el caso de las personas que ganan más de $3,8 millones mensuales, y de ellas hay 43.000 casos. Sin embargo, todos no tienen un puntaje bajo.

¿Estos son los colados?

Cruzando la información del Sisbén con la base de datos de la UGPP (Unidad de Gestión de Pagos de Parafiscales del Ministerio de Hacienda) encontramos 43.336 personas que ganan más de $3,8 millones mensuales y aparecen con puntajes bajos en el Sistema. Son personas de altos ingresos (pero) elegibles para subsidios que entrega el Estado. Algunas de ellas podrían estar recibiendo ayudas.

¿Qué viene en el futuro del Sisbén?

La idea para presentar al nuevo gobierno es un primer barrido de una metodología que va a generar un mejor enfoque del gasto público en subsidios. El Sisbén nuevo es el resultado de un trabajo de cuatro años largos para generar mejoras técnicas y focalización.

¿Cómo comenzó ese proceso?

Arrancamos el barrido de los 200 municipios en septiembre de este año. Suspendemos por elecciones de enero a agosto y ya el nuevo gobierno tiene que hacer la segunda y tercera fases. La segunda sería entre agosto y diciembre de 2018. La tercera, entre enero y diciembre de 2019. Una vez cerremos esta primera parte vamos a montar en algunos municipios y departamentos la nueva base del Sisbén IV.

¿Esta primera fase contempla municipios afectados por el conflicto armado?

No es la más grande porque vamos a barrer 200 municipios, (pero) es interesante porque sí está enfocada en lugares de conflicto armado. Eso nos va a permitir tener una versión actualizada de lo que es la pobreza multidimensional en estos municipios, y en la medida en la que el Estado empiece a hacer las inversiones, pues uno debería ver en tres o cuatro años cómo han mejorado esas condiciones.

¿Cuál va a ser el costo de todo el proceso de actualización del Sisbén?

Son $132.000 millones, de los cuales la Nación va a poner $70.000 millones. En el (Sisbén) III el costo unitario de la encuesta fue de $10.660, y el cuatro va a costar $6.116, es decir, un 42 % menos. Vamos a reducir costos y a tener una mejor tecnología en el levantamiento de la información.

¿Cambia también la cofinanciación?

Antes, en el Sisbén III teníamos una cofinanciación de 70 % Nación y 30 % territorios, y ahora se va a cofinanciar de acuerdo con las capacidades de gestión y fiscal de los municipios. A Bogotá le cofinanciamos no el 70 % sino el 30 %, y a los municipios más pobres les podemos financiar hasta el 95 %. Mismos recursos, pero distribuidos más equitativamente.

El Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (Sisbén) surgió cuando la pobreza afectaba a cerca del 50 % de la población. En 1999, una de cada dos personas era pobre y el país comenzó a construir una agenda de protección y focalización de los programas sociales.

Hasta 2015, las ayudas entregadas a través del Sisbén sumaron $21 billones, de un total de $72 billones que componen la asistencia que entrega el Estado en todas sus modalidades.

Luis Fernando Mejía, director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), dice que uno de los primeros pasos dados en esta revolución, conocida como Sisbén IV, fue la depuración del sistema, así como la idea de cruzar el estrato con el Sisbén. Señala que ese cruce se podría dar en los servicios públicos. “Si usted está en estrato uno pero no tiene Sisbén, o su puntaje es alto, no debería recibir subsidios”, anota el funcionario.

¿Por dónde comienza esta revolución en el Sisbén?

Implementamos un decreto que firmó el presidente en marzo de este año y que habilita a Planeación Nacional de manera centralizada para hacer el cruce de información. Hoy lo estamos haciendo a través de la base del Fosyga (Fondo de Solidaridad y Garantía) y vamos a hacer un convenio con la Registraduría. Una vez verificamos que en la base del Sisbén aparece una persona fallecida, la sacamos. Ya depuramos 457.000 casos y en septiembre de 2015 arrancamos con 653.000 personas coladas. Eran 457.000 fallecidos en ese momento; hoy no tenemos uno solo.

¿Cuál será el mayor impacto de la modernización?

Para que realmente tenga un impacto importante también se requiere nuestro proyecto de ley de subsidios. Son dos cosas: el Sisbén más el proyecto de ley de subsidios que va a mejorar la focalización de los programas. Si el programa social que crea un ministerio o el Congreso de la República no tiene un buen instrumento de focalización, no hacemos mucho.

¿Cómo operaría un buen instrumento de focalización?

En servicios públicos hay un subsidio importante para los estratos uno, dos y tres, que no se focaliza a través del Sisbén, sino con el estrato. Y el estrato hoy en día no tiene mucho que ver realmente con la calidad de vida de las personas. Haciendo un cruce entre quintiles de ingreso y estrato, encontramos que hay más de siete millones de personas que están en esos estratos, pero que hacen parte del 40 % más rico de la población. Entonces, si mejoramos el Sisbén, pero los programas no lo utilizan como instrumento de focalización, no hacemos mucho. La ley de subsidio plantea un poco cómo hacer ese cruce y que los programas deberían utilizar el Sisbén. Por ejemplo, en servicios públicos planteamos que el estrato se debería cruzar con el Sisbén: si usted está en estrato uno, pero no tiene Sisbén o su puntaje es alto, no debería recibir subsidio. Hoy en día eso no pasa; usted está en estrato uno y recibe subsidio. Para cerrar todas las mejoras de focalización hay que sumar Sisbén más nuestra ley de subsidios.

¿La depuración significa oportunidad para otras personas?

Tanto la depuración como el proyecto de ley de subsidios no van a disminuir los montos de subsidios, sino a focalizarlos para que les llegue a las personas que los necesitan. La entrega de subsidios económicos no está impactando la desigualdad. Nuestro (coeficiente) Gini (que mide la desigualdad de ingresos) no se mueve mucho, en parte porque hay problemas de focalización en las ayudas.

¿Por qué no ponerle entonces un límite al ingreso de personas de estratos altos?

Porque la estructura laboral colombiana tiene un componente muy alto de informalidad: hoy tenemos un 51 % de formales y 49 % de informales. Si se pudiera tener a todo el mundo en la economía formal, sería sencillo calcular sus ingresos y hacer un corte a través de los ingresos reportados. El problema es que en Colombia, y en muchos países de América Latina, la informalidad es muy alta. Para focalizarlos, el mecanismo que se utiliza es el Sisbén, que es una encuesta socioeconómica para tratar de entender las capacidades de ingresos de una familia. Pero la gente le hace trampa al sistema y eso no tenía consecuencias. Cualquier persona puede estar en el Sisbén.

¿Qué se ha hecho? ¿Se contemplan sanciones?

Lo que hemos hecho en los últimos tres años ha sido depurar a los colados, y en el proyecto de ley de los subsidios metimos un artículo que plantea la posibilidad de sancionar, por lo menos durante dos años, a las personas a las que se les compruebe que han defraudado al sistema. Queremos generar algún tipo de castigo.

¿Los fraudes al sistema se pueden cuantificar?

No. Son evidencias más anecdóticas, porque es muy difícil cuantificar. Por ejemplo, en el programa de Colombia Mayor se hace una entrega monetaria y había casos de suplantación de identidad. En Ser Pilo Paga hay denuncias sobre padres que tienen a sus hijos (beneficiarios) a pesar de que no cumplen las condiciones. Y en salud hay algunos indicios de que algunas personas podrían estar en el régimen contributivo, pero están en el subsidiado.

¿Qué sucede en salud con el sistema contributivo y el subsidiado?

En el revolcón del Sisbén, uno de los temas que queremos revisar es la pertinencia de mantener el sistema como un criterio de entrada al régimen subsidiado de salud. Cuando no había cobertura universal, que hoy está en 96 %, tenía sentido tener un criterio de entrada para focalizar bien esos subsidios. Hoy, con la igualación de los servicios, tenemos una inquietud sobre si realmente es pertinente seguir utilizando ese sistema como un criterio de entrada (al Sisbén). Hay personas que no quieren salirse del Sisbén para no perder los beneficios del régimen subsidiado de salud. (Se busca que) una persona que está en la informalidad laboral consiga un trabajo formal por un año y (que) cuando pierda su empleo pueda volver al régimen subsidiado sin tener una barrera. Vamos a abrir una mesa de expertos para que nos digan si realmente puede ser una alternativa importante, que pudiera tener un impacto desde el punto de vista de la informalidad laboral.

¿Qué destaca de ese revolcón en el Sisbén?

El cambio de enfoque metodológico. Inicialmente se pensó el Sisbén como un mecanismo de focalización para saber quiénes son las personas que tienen la menor capacidad de generación de ingresos. Eso después migró hacia una visión del entorno socioeconómico. En el Sisbén IV vamos a volver a esa definición inicial en la que tratamos de focalizar por capacidad de generación de ingreso.

¿Por qué es importante esa visión?

Porque hay casos en que una persona tiene alta capacidad de generación de ingresos, pero las condiciones de su entorno socioeconómico no son buenas. Con esta nueva metodología, que está enfocada en medir ingresos, vamos a corregir un montón de errores de inclusión que tenemos en la base de datos.

¿Cómo se va a obtener la información?

Vamos a tener dispositivos móviles de captura que nos permiten georreferenciar la información. Hoy nos toca cruzar manualmente la base, montarla en el Sisbén, y la dirección se toma en forma manual. Planeación Nacional compra 7.200 dispositivos para los municipios de las más bajas categorías y en el resto son adquiridos por los municipios, pero a través del Fonade, para asegurar que sean a los mismos precios y con las mismas características.

¿El nuevo Sisbén va a estar bien blindado?

Nada está blindado contra la politiquería y la corrupción. Estamos tomando todas las medidas que están a nuestro alcance, pero también confiamos en que los municipios vean esto como una herramienta importante de focalización, más allá de los controles.

¿Cómo evitar que algunos alcaldes utilicen el Sisbén como una especie de “mermelada” para conseguir adeptos?

Hay denuncias sobre la manipulación del Sisbén a nivel territorial. No quiero decir que todo el mundo lo hace, pero en general la base del sistema es bien manejada. Hoy, la información de cómo se calcula el puntaje es confidencial, porque en la medida en que se aprende cómo es ese cálculo usted puede afectar el puntaje con la respuesta. Eso se va a corregir con el Sisbén IV, porque el puntaje sólo lo va a poder calcular Planeación Nacional de manera centralizada. Eso va a ayudar a evitar que algunas entidades le hagan trampa al sistema.

¿Cuántas personas hay en el Sisbén?

Son 36 millones de personas validadas. En municipios pequeños hacemos un barrido casi censal y en los grandes focalizamos en las localidades en donde es más probable encontrar la población más vulnerable. Pero cualquiera puede estar en el Sisbén.

¿Qué pasa con los que están y no necesitan de ayudas?

Algunos podrían estar porque le están haciendo trampa al sistema. Es el caso de las personas que ganan más de $3,8 millones mensuales, y de ellas hay 43.000 casos. Sin embargo, todos no tienen un puntaje bajo.

¿Estos son los colados?

Cruzando la información del Sisbén con la base de datos de la UGPP (Unidad de Gestión de Pagos de Parafiscales del Ministerio de Hacienda) encontramos 43.336 personas que ganan más de $3,8 millones mensuales y aparecen con puntajes bajos en el Sistema. Son personas de altos ingresos (pero) elegibles para subsidios que entrega el Estado. Algunas de ellas podrían estar recibiendo ayudas.

¿Qué viene en el futuro del Sisbén?

La idea para presentar al nuevo gobierno es un primer barrido de una metodología que va a generar un mejor enfoque del gasto público en subsidios. El Sisbén nuevo es el resultado de un trabajo de cuatro años largos para generar mejoras técnicas y focalización.

¿Cómo comenzó ese proceso?

Arrancamos el barrido de los 200 municipios en septiembre de este año. Suspendemos por elecciones de enero a agosto y ya el nuevo gobierno tiene que hacer la segunda y tercera fases. La segunda sería entre agosto y diciembre de 2018. La tercera, entre enero y diciembre de 2019. Una vez cerremos esta primera parte vamos a montar en algunos municipios y departamentos la nueva base del Sisbén IV.

¿Esta primera fase contempla municipios afectados por el conflicto armado?

No es la más grande porque vamos a barrer 200 municipios, (pero) es interesante porque sí está enfocada en lugares de conflicto armado. Eso nos va a permitir tener una versión actualizada de lo que es la pobreza multidimensional en estos municipios, y en la medida en la que el Estado empiece a hacer las inversiones, pues uno debería ver en tres o cuatro años cómo han mejorado esas condiciones.

¿Cuál va a ser el costo de todo el proceso de actualización del Sisbén?

Son $132.000 millones, de los cuales la Nación va a poner $70.000 millones. En el (Sisbén) III el costo unitario de la encuesta fue de $10.660, y el cuatro va a costar $6.116, es decir, un 42 % menos. Vamos a reducir costos y a tener una mejor tecnología en el levantamiento de la información.

¿Cambia también la cofinanciación?

Antes, en el Sisbén III teníamos una cofinanciación de 70 % Nación y 30 % territorios, y ahora se va a cofinanciar de acuerdo con las capacidades de gestión y fiscal de los municipios. A Bogotá le cofinanciamos no el 70 % sino el 30 %, y a los municipios más pobres les podemos financiar hasta el 95 %. Mismos recursos, pero distribuidos más equitativamente.