¿Por qué el camino hacia la paz en Colombia pasa por las vías terciarias?
El Gobierno promete invertir $8 billones en el programa Caminos Comunitarios de la Paz Total. Aunque en el papel la iniciativa tiene buenos criterios estructurales, su éxito dependerá de cómo se ejecute y qué tanto participen las comunidades.
La ruta para llegar a la paz total que busca el gobierno de Gustavo Petro atraviesa caminos de herradura, trochas y barrizales. No se podrá ver la meta sin que antes las botas de caucho dejen ampollas en los pies o la espalda resienta las horas a lomo de mula o moto. Al final, el camino hacia la paz pasa, inevitablemente, por garantizar los derechos de los habitantes rurales, y las vías terciarias son una pieza clave en este rompecabezas. Pero ¿cómo enfrentar décadas de retraso?
El Gobierno asegura que la respuesta es el programa Caminos Comunitarios de la Paz Total, que contempla una inversión de $8 billones para proyectos de mejoramiento, rehabilitación, conservación y mantenimiento en 33.102 kilómetros de estas vías. El monto es histórico, pero no solo eso llama la atención. El ingrediente esencial será la participación comunitaria desde la estructuración hasta la ejecución de las obras. Según el Ministerio de Transporte, las juntas de acción comunal se encargarán de actividades de mantenimiento y mejoramiento.
Lea también: Carreteras de obstáculos: las vías terciarias que estancan el campo
El éxito del proyecto implicaría desarrollo económico y social para el campo. Pero antes de analizar las promesas y metas históricas, es necesario evaluar qué tan viable es la propuesta y cuál es el panorama al que se enfrenta.
¿Por qué tenemos que hablar de vías terciarias?
Llenas de huecos e inundadas, así describe Daniel Palacios, miembro de la Asociación de Pescadores, las carreteras de Riosucio (Chocó). El mal estado de las vías no es el único mal del municipio, pero sí uno que retrasa el progreso. “Los pocos plátanos que producen los campesinos no se pueden transportar”. Navegar es difícil, por la sedimentación de los ríos, y la vía para salir del municipio está en pésimas condiciones, por eso —cuenta Palacios— muchos agricultores han decidido cambiar de actividad económica y los alimentos cada vez son más caros.
De acuerdo con Jorge Bedoya, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), el estado de las vías terciarias hace que el país pierda competitividad, teniendo en cuenta que transportar los alimentos a los centros de comercialización es toda una odisea. De acuerdo con el Instituto Nacional de Vías (Invías), en Colombia hay 142.284 kilómetros de red terciaria y solo el 10 % se encuentra en buen estado. Sin embargo, los resultados de un proyecto de investigación del Departamento Nacional de Planeación (DNP) indican que en realidad hay 280.000 kilómetros: el doble de la extensión, los problemas y los retos. En el estudio del DNP, que abarcó el 94 % del territorio nacional, se identificaron vías terciarias en imágenes satelitales por medio de inteligencia artificial. Por la calidad de las imágenes no se pudo determinar en qué estado están las vías, pero ya estudian la posibilidad de hacer una segunda fase para saberlo, explica Óscar Patiño, asesor de la dirección de infraestructura y energía sostenible del DNP y líder del proyecto. Así las cosas, no se sabe a ciencia cierta cuántos kilómetros necesitan intervención ni qué porcentaje de las vías en el país son terciarias. Antes de este estudio se creía que era el 70 %.
Evidentemente, los efectos de este atraso van más allá de lo económico. “Si una persona tiene dolor, lo pica una culebra, se golpea o se corta, tiene que esperar horas para que podamos llevarlo al hospital”, cuenta Palacios. Los carros volteados o atorados en caminos inundados reviven los discursos de políticos que les prometieron vías pavimentadas. José Ángel Palomeque, líder social y miembro del Consejo Comunitario Pedeguita-Mancilla, conoce más de una historia de incumplimientos de este tipo. Asegura que solo la tercera parte de la vía para llegar al nuevo Belén de Bajirá tiene pavimento, lo demás es trocha, y definir el camino como “feo, maluco, intransitable”.
“La comunidad sabe qué necesita”
“Las vías terciarias son la llave para la materialización de la paz a nivel territorial”, dice Simón Rubiños Cea, miembro del Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica y del Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial, Paz y Posconflicto. Aunque reconoce el esfuerzo que han hecho otros gobiernos para invertir en estas vías, también destaca que para lograr avances consistentes se deben enfrentar desafíos. Entre ellos, que el Estado central asuma la responsabilidad —teniendo en cuenta que el 70 % de las vías terciarias están a cargo de los municipios y la mayoría de estos no tienen recursos para intervenirlas— y que aumente la participación de las comunidades en los proyectos.
La apuesta de Gustavo Petro parece, desde el papel, cumplir con ambos criterios, pero la hora de la verdad llegará con la implementación. Rubiños sostiene que hay una experiencia de la que puede aprender el Gobierno: el Plan 50/51, que la Agencia de Renovación del Territorio (ART) inició en 2017. “El gran aliado de los gobiernos es precisamente la comunidad”, dice Mariana Escobar, quien en ese momento era directora de la agencia y hoy es representante de la FAO en Perú.
Básicamente, la iniciativa buscaba, con $50.000 millones, intervenir 50 kilómetros de vías terciarias en cada uno de los 51 municipios seleccionados (al final fueron 50). Escobar explica que el programa tenía dos rutas: el mantenimiento —que se podía hacer con las juntas de acción comunal, consejos comunitarios o resguardos indígenas— y obras de ingeniería. El dinero se entregó a los alcaldes para que abrieran licitaciones con un pliego único y el acompañamiento estuvo a cargo del Invías. Aunque el programa no estuvo exento de polémicas y reclamos, en el proyecto fue clave la participación de la comunidad y los actores locales.
Lea también: Un abismo para el agro: costos y sobrecostos del transporte
Escobar recomienda al Gobierno garantizar la participación de las mujeres y que en ningún momento se deje de lado el componente ambiental. Además, la experta considera necesario dejar de lado el “desdén” y el centralismo de las instituciones al crear los proyectos. En cambio, pide reconocer la “inteligencia territorial” de las comunidades, que llevan décadas resolviendo sus problemas como pueden a falta de apoyo estatal. Como señala Leopoldino Perea Caicedo, reconocido líder de Belén de Bajirá, “la comunidad es la que sabe qué necesita y qué le sirve”.
El líder cuenta que los habitantes de este municipio están buscando opciones para mitigar los problemas por la falta de vías. “Por ahora, tenemos que llevar a los muchachos que van a estudiar en bestias o caminando. Llegan mojados y sucios. A los enfermos debemos sacarlos en hamacas hasta donde pueda pasar un carro o una moto. La gente no se deja morir. Sobrevivimos, pero es pesado”. Le gusta la idea de que las comunidades participen en los Caminos Comunitarios de la Paz Total, pero pide que, si deben formular proyectos, les den todas las herramientas para saber cómo hacerlo.
Los datos respaldan los beneficios que las vías terciarias generan en la población. La evaluación de impacto de las inversiones en la red vial terciaria, entregada en 2021 por Econometría Consultores y Quantil, muestra que entre 2011 y 2020 hubo contratos por $6,7 billones para intervenir estas infraestructuras, la mayoría (67,9 %) fueron administradas por los municipios. El análisis concluyó, entre otras cosas, que cada peso invertido generó cinco de valor agregado, que una inversión de $4.000 millones puede reducir en 5 % la mortalidad general y en 10 % la mortalidad infantil, y que la pobreza y la vulnerabilidad de los hogares baja al invertir en estas vías, teniendo en cuenta que también se mejora el acceso a servicios públicos.
El estudio estableció recomendaciones que debería tener en cuenta este Gobierno. Por ejemplo, que las mejoras en conectividad se deben acompañar de intervenciones en la infraestructura social y que es muy importante la articulación entre el Gobierno Nacional, los departamentos, los municipios (incluso se sugiere que estos últimos tengan a cargo la ejecución) y las juntas de acción comunal. Arturo García, director de proyectos de Econometría Consultores, plantea que la gobernabilidad acompañada de la veeduría de la comunidad mejorará sustancialmente los resultados.
Lea también: Congelar el precio de los peajes en Colombia: ¿una medida popular, pero inútil?
Por otro lado, la evaluación concluyó que las inversiones pueden disminuir las áreas agrícolas cultivadas por cambios en la ocupación y posibles dinámicas especulativas. Por eso, otra de las recomendaciones es tener en cuenta los instrumentos de planificación del territorio y la dinámica productiva.
“En el análisis no se incluyen otros potenciales efectos que deberían medirse en otros estudios; por ejemplo, si las vías facilitan la deforestación en ciertas regiones del país. Es importante que estas infraestructuras también se acompañen de presencia del Estado”, dice Álvaro Riascos, profesor de la Universidad de los Andes y codirector de Quantil.
Transparencia: la otra clave
Para Juan Benavides, investigador de Fedesarrollo, de la priorización puede depender el éxito de Caminos Comunitarios de la Paz Total: la asignación de los recursos no puede depender del lobby, sino de indicadores objetivos. Así mismo, el Gobierno —agrega el experto— debe ser sumamente claro en que este es un proceso largo y en que no todas las vías (ni siquiera la mitad) se pueden intervenir en estos cuatro años.
Sobre la mesa hay otras solicitudes. La Cámara Colombiana de Infraestructura pide que para actividades especializadas, como construcción, mejoramiento y pavimentación, se incluya a las pequeñas y medianas empresas de ingeniería. Un punto en el que coincide Germán Pardo, presidente de la Sociedad Colombiana de Ingenieros: “Es muy importante que el proyecto cuente con acompañamiento y conocimiento técnico (...), también teniendo en cuenta que la contratación pública es una poderosa herramienta que genera oportunidades de trabajo”. Igualmente, ambos gremios resaltan la importancia de terminar los proyectos de 4G y 5G, así como de seguir invirtiendo en la red primaria y secundaria.
Las expectativas de este programa son altas, por la cantidad de recursos y el papel central que tendrá la comunidad. Buena parte del éxito dependerá de que se ejecute de manera transparente y participativa. No solo está en juego la productividad, sino la calidad de vida de millones de colombianos.
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La ruta para llegar a la paz total que busca el gobierno de Gustavo Petro atraviesa caminos de herradura, trochas y barrizales. No se podrá ver la meta sin que antes las botas de caucho dejen ampollas en los pies o la espalda resienta las horas a lomo de mula o moto. Al final, el camino hacia la paz pasa, inevitablemente, por garantizar los derechos de los habitantes rurales, y las vías terciarias son una pieza clave en este rompecabezas. Pero ¿cómo enfrentar décadas de retraso?
El Gobierno asegura que la respuesta es el programa Caminos Comunitarios de la Paz Total, que contempla una inversión de $8 billones para proyectos de mejoramiento, rehabilitación, conservación y mantenimiento en 33.102 kilómetros de estas vías. El monto es histórico, pero no solo eso llama la atención. El ingrediente esencial será la participación comunitaria desde la estructuración hasta la ejecución de las obras. Según el Ministerio de Transporte, las juntas de acción comunal se encargarán de actividades de mantenimiento y mejoramiento.
Lea también: Carreteras de obstáculos: las vías terciarias que estancan el campo
El éxito del proyecto implicaría desarrollo económico y social para el campo. Pero antes de analizar las promesas y metas históricas, es necesario evaluar qué tan viable es la propuesta y cuál es el panorama al que se enfrenta.
¿Por qué tenemos que hablar de vías terciarias?
Llenas de huecos e inundadas, así describe Daniel Palacios, miembro de la Asociación de Pescadores, las carreteras de Riosucio (Chocó). El mal estado de las vías no es el único mal del municipio, pero sí uno que retrasa el progreso. “Los pocos plátanos que producen los campesinos no se pueden transportar”. Navegar es difícil, por la sedimentación de los ríos, y la vía para salir del municipio está en pésimas condiciones, por eso —cuenta Palacios— muchos agricultores han decidido cambiar de actividad económica y los alimentos cada vez son más caros.
De acuerdo con Jorge Bedoya, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), el estado de las vías terciarias hace que el país pierda competitividad, teniendo en cuenta que transportar los alimentos a los centros de comercialización es toda una odisea. De acuerdo con el Instituto Nacional de Vías (Invías), en Colombia hay 142.284 kilómetros de red terciaria y solo el 10 % se encuentra en buen estado. Sin embargo, los resultados de un proyecto de investigación del Departamento Nacional de Planeación (DNP) indican que en realidad hay 280.000 kilómetros: el doble de la extensión, los problemas y los retos. En el estudio del DNP, que abarcó el 94 % del territorio nacional, se identificaron vías terciarias en imágenes satelitales por medio de inteligencia artificial. Por la calidad de las imágenes no se pudo determinar en qué estado están las vías, pero ya estudian la posibilidad de hacer una segunda fase para saberlo, explica Óscar Patiño, asesor de la dirección de infraestructura y energía sostenible del DNP y líder del proyecto. Así las cosas, no se sabe a ciencia cierta cuántos kilómetros necesitan intervención ni qué porcentaje de las vías en el país son terciarias. Antes de este estudio se creía que era el 70 %.
Evidentemente, los efectos de este atraso van más allá de lo económico. “Si una persona tiene dolor, lo pica una culebra, se golpea o se corta, tiene que esperar horas para que podamos llevarlo al hospital”, cuenta Palacios. Los carros volteados o atorados en caminos inundados reviven los discursos de políticos que les prometieron vías pavimentadas. José Ángel Palomeque, líder social y miembro del Consejo Comunitario Pedeguita-Mancilla, conoce más de una historia de incumplimientos de este tipo. Asegura que solo la tercera parte de la vía para llegar al nuevo Belén de Bajirá tiene pavimento, lo demás es trocha, y definir el camino como “feo, maluco, intransitable”.
“La comunidad sabe qué necesita”
“Las vías terciarias son la llave para la materialización de la paz a nivel territorial”, dice Simón Rubiños Cea, miembro del Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica y del Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial, Paz y Posconflicto. Aunque reconoce el esfuerzo que han hecho otros gobiernos para invertir en estas vías, también destaca que para lograr avances consistentes se deben enfrentar desafíos. Entre ellos, que el Estado central asuma la responsabilidad —teniendo en cuenta que el 70 % de las vías terciarias están a cargo de los municipios y la mayoría de estos no tienen recursos para intervenirlas— y que aumente la participación de las comunidades en los proyectos.
La apuesta de Gustavo Petro parece, desde el papel, cumplir con ambos criterios, pero la hora de la verdad llegará con la implementación. Rubiños sostiene que hay una experiencia de la que puede aprender el Gobierno: el Plan 50/51, que la Agencia de Renovación del Territorio (ART) inició en 2017. “El gran aliado de los gobiernos es precisamente la comunidad”, dice Mariana Escobar, quien en ese momento era directora de la agencia y hoy es representante de la FAO en Perú.
Básicamente, la iniciativa buscaba, con $50.000 millones, intervenir 50 kilómetros de vías terciarias en cada uno de los 51 municipios seleccionados (al final fueron 50). Escobar explica que el programa tenía dos rutas: el mantenimiento —que se podía hacer con las juntas de acción comunal, consejos comunitarios o resguardos indígenas— y obras de ingeniería. El dinero se entregó a los alcaldes para que abrieran licitaciones con un pliego único y el acompañamiento estuvo a cargo del Invías. Aunque el programa no estuvo exento de polémicas y reclamos, en el proyecto fue clave la participación de la comunidad y los actores locales.
Lea también: Un abismo para el agro: costos y sobrecostos del transporte
Escobar recomienda al Gobierno garantizar la participación de las mujeres y que en ningún momento se deje de lado el componente ambiental. Además, la experta considera necesario dejar de lado el “desdén” y el centralismo de las instituciones al crear los proyectos. En cambio, pide reconocer la “inteligencia territorial” de las comunidades, que llevan décadas resolviendo sus problemas como pueden a falta de apoyo estatal. Como señala Leopoldino Perea Caicedo, reconocido líder de Belén de Bajirá, “la comunidad es la que sabe qué necesita y qué le sirve”.
El líder cuenta que los habitantes de este municipio están buscando opciones para mitigar los problemas por la falta de vías. “Por ahora, tenemos que llevar a los muchachos que van a estudiar en bestias o caminando. Llegan mojados y sucios. A los enfermos debemos sacarlos en hamacas hasta donde pueda pasar un carro o una moto. La gente no se deja morir. Sobrevivimos, pero es pesado”. Le gusta la idea de que las comunidades participen en los Caminos Comunitarios de la Paz Total, pero pide que, si deben formular proyectos, les den todas las herramientas para saber cómo hacerlo.
Los datos respaldan los beneficios que las vías terciarias generan en la población. La evaluación de impacto de las inversiones en la red vial terciaria, entregada en 2021 por Econometría Consultores y Quantil, muestra que entre 2011 y 2020 hubo contratos por $6,7 billones para intervenir estas infraestructuras, la mayoría (67,9 %) fueron administradas por los municipios. El análisis concluyó, entre otras cosas, que cada peso invertido generó cinco de valor agregado, que una inversión de $4.000 millones puede reducir en 5 % la mortalidad general y en 10 % la mortalidad infantil, y que la pobreza y la vulnerabilidad de los hogares baja al invertir en estas vías, teniendo en cuenta que también se mejora el acceso a servicios públicos.
El estudio estableció recomendaciones que debería tener en cuenta este Gobierno. Por ejemplo, que las mejoras en conectividad se deben acompañar de intervenciones en la infraestructura social y que es muy importante la articulación entre el Gobierno Nacional, los departamentos, los municipios (incluso se sugiere que estos últimos tengan a cargo la ejecución) y las juntas de acción comunal. Arturo García, director de proyectos de Econometría Consultores, plantea que la gobernabilidad acompañada de la veeduría de la comunidad mejorará sustancialmente los resultados.
Lea también: Congelar el precio de los peajes en Colombia: ¿una medida popular, pero inútil?
Por otro lado, la evaluación concluyó que las inversiones pueden disminuir las áreas agrícolas cultivadas por cambios en la ocupación y posibles dinámicas especulativas. Por eso, otra de las recomendaciones es tener en cuenta los instrumentos de planificación del territorio y la dinámica productiva.
“En el análisis no se incluyen otros potenciales efectos que deberían medirse en otros estudios; por ejemplo, si las vías facilitan la deforestación en ciertas regiones del país. Es importante que estas infraestructuras también se acompañen de presencia del Estado”, dice Álvaro Riascos, profesor de la Universidad de los Andes y codirector de Quantil.
Transparencia: la otra clave
Para Juan Benavides, investigador de Fedesarrollo, de la priorización puede depender el éxito de Caminos Comunitarios de la Paz Total: la asignación de los recursos no puede depender del lobby, sino de indicadores objetivos. Así mismo, el Gobierno —agrega el experto— debe ser sumamente claro en que este es un proceso largo y en que no todas las vías (ni siquiera la mitad) se pueden intervenir en estos cuatro años.
Sobre la mesa hay otras solicitudes. La Cámara Colombiana de Infraestructura pide que para actividades especializadas, como construcción, mejoramiento y pavimentación, se incluya a las pequeñas y medianas empresas de ingeniería. Un punto en el que coincide Germán Pardo, presidente de la Sociedad Colombiana de Ingenieros: “Es muy importante que el proyecto cuente con acompañamiento y conocimiento técnico (...), también teniendo en cuenta que la contratación pública es una poderosa herramienta que genera oportunidades de trabajo”. Igualmente, ambos gremios resaltan la importancia de terminar los proyectos de 4G y 5G, así como de seguir invirtiendo en la red primaria y secundaria.
Las expectativas de este programa son altas, por la cantidad de recursos y el papel central que tendrá la comunidad. Buena parte del éxito dependerá de que se ejecute de manera transparente y participativa. No solo está en juego la productividad, sino la calidad de vida de millones de colombianos.
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