¿Por qué genera tanta resistencia la reforma pensional de Petro?

Durante la campaña presidencial Gustavo Petro esbozó una reforma estructural al sistema pensional compuesta de dos propuestas. La primera consiste en unificar los dos regímenes que actualmente compiten entre sí en un sistema con dos pilares complementarios: un primer pilar de reparto y un segundo pilar de ahorro/capitalización. La segunda propuesta busca mejorar la cobertura a los trabajadores informales mediante un aumento importante de los aportes estatales para entregar un ingreso base a las personas mayores que no logran pensionarse.

Puestas así, de manera general, ambas propuestas podrían lograr fácilmente un amplio consenso entre los analistas del tema, ya que este tipo de reformas podrían atacar adecuadamente los principales problemas del sistema actual: la bajísima cobertura y la altísima regresividad. Sin embargo, la propuesta de Petro contiene diferencias fundamentales con las prácticas internacionales. Estas diferencias son las que generan resistencia entre los expertos en el tema, por sus consecuencias de mediano y largo plazo.

También lea: Petropensión: ¿en qué consiste y qué hace por el sistema pensional?

La primera distribución planteada para los aportes a pensiones de cada trabajador entre los dos pilares: Petro ha propuesto que el aporte al pilar de ahorro solo aplique para la porción del ingreso que esté por encima de cuatro salarios mínimos, si esta existe. Es decir, el aporte al pilar de ahorro sería del 0 % para todos los trabajadores que devenguen cuatro salarios mínimos o menos, que son hoy alrededor del 96 % de los trabajadores en Colombia. El efecto de esa distribución de aportes entre pilares sería reducir en el largo plazo el stock de ahorro pensional a un monto casi irrelevante. En contraste, países como Dinamarca y Holanda, cuyos sistemas pensionales son consistentemente reconocidos como los modelos a seguir, por sus logros socioeconómicos, se caracterizan por tener los niveles más altos de ahorro pensional como porcentaje del PIB (siendo 229,4 y 212,7 %, respectivamente, frente al 32 % en Colombia en 2020, según la OCDE).

Una gran ventaja de los sistemas fondeados frente a los de reparto es que reciben una fuente consistente de ingresos adicionales a los aportes. Estos flujos de caja adicionales son los dividendos e intereses de acciones y bonos que pagan, por ejemplo, las empresas de Sarmiento Angulo y de Jeff Bezos, y los arriendos recibidos por inversiones en finca raíz a los afiliados de los fondos de pensiones. Sin embargo, lograr que los retornos de estas inversiones se traduzcan en un ingreso estable durante el retiro para cada individuo, de manera eficiente, requiere implementar estrategias de administración de activos con un diseño particularmente enfocado en ese objetivo. Aunque en Colombia tenemos el acceso a la “materia prima” de activos para lograr eso, a diferencia de Dinamarca y Holanda, la regulación del sistema de capitalización en Colombia no promueve el uso de ese tipo de estrategias. Por el contrario, la regulación impone incentivos cortoplacistas que resultan en un manejo inadecuado e ineficiente del riesgo en los fondos de pensiones, y se refleja en los ingresos de aquellos pensionados del régimen de ahorro que no se benefician de la garantía de pensión mínima. Esta falla fundamental de diseño de los pilares de ahorro/capitalización es omnipresente en Latinoamérica, como documenté en un estudio publicado por el BID en 2021.

En consecuencia, mientras observamos una fuerte tendencia en países desarrollados hacia sistemas fondeados, con diseños enfocados al ingreso pensional, en nuestra región las ventajas de estos sistemas no se han visto. Esta percepción es reforzada en Colombia por el hecho de que todas las pensiones de los regímenes estatales de reparto incluyen generosos subsidios provenientes de impuestos generales, mientras que en el régimen de capitalización típicamente solo las pensiones cercanas a un salario mínimo reciben ayudas adicionales provenientes de aportes colectivos.

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La segunda diferencia entre la propuesta de Petro y las prácticas internacionales es la inconsistencia entre la fuente de financiación y el uso o beneficio de los diferentes pilares del sistema. Al parecer los recursos para financiar los $500 mil mensuales para los tres millones de adultos mayores que hoy no tienen pensión no vendrían de ahorros en los costos de funcionamiento del Gobierno ni de los aumentos en recaudo previstos en la reforma tributaria. Según Petro, estos se financiarían con los aportes que actualmente entran al régimen de ahorro, al ser redirigidos en su cuasi totalidad hacia el pilar de reparto estatal contributivo. En contraste, los aportes a un pilar contributivo normalmente no se utilizan para pagar beneficios de un pilar solidario no contributivo, puesto que esos aportes traen el compromiso para el Estado de pagar a futuro un beneficio en forma de pensión a cada aportante. Los beneficios de un pilar no contributivo típicamente se financian con impuestos generales, puesto que los aportes a pilares contributivos deberían estar destinados a pagar las pensiones prometidas del pilar correspondiente.

Si la regla de beneficios del pilar contributivo de reparto fuera similar a la del actual régimen de prima media, la reforma propuesta disminuiría el déficit de Colpensiones para pagar el ingreso base de $500 mil solo en el corto plazo, pues aumentaría el déficit pensional de manera importante en el mediano y largo plazos. Esta reforma dejaría un problema para quienes están en edad de trabajar y para la siguiente generación. La razón es que el pilar de reparto contributivo les estaría haciendo una promesa generosa de pensión futura contra sus aportes obligatorios, pero dicha promesa no estaría respaldada por activos (ahorro), ni por una cantidad suficiente de nuevos aportantes debido al envejecimiento poblacional.

La discusión sobre la reforma pensional en Colombia ha estado demasiado sesgada por el statu quo del sistema actual y preconceptos ideológicos. Adicionalmente, a pesar de la recomendación hecha en 2018 por Cecilia López, las propuestas aún no consideran los regímenes especiales. El Gobierno debería considerar otras alternativas de reforma posibles para lograr un diseño más moderno, eficiente y progresivo que logre los objetivos de aumentar cobertura y equidad planteados por Petro, pero de manera sostenible en el tiempo.

* Profesor de la Facultad de Administración, Universidad de los Andes.

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Durante la campaña presidencial Gustavo Petro esbozó una reforma estructural al sistema pensional compuesta de dos propuestas. La primera consiste en unificar los dos regímenes que actualmente compiten entre sí en un sistema con dos pilares complementarios: un primer pilar de reparto y un segundo pilar de ahorro/capitalización. La segunda propuesta busca mejorar la cobertura a los trabajadores informales mediante un aumento importante de los aportes estatales para entregar un ingreso base a las personas mayores que no logran pensionarse.

Puestas así, de manera general, ambas propuestas podrían lograr fácilmente un amplio consenso entre los analistas del tema, ya que este tipo de reformas podrían atacar adecuadamente los principales problemas del sistema actual: la bajísima cobertura y la altísima regresividad. Sin embargo, la propuesta de Petro contiene diferencias fundamentales con las prácticas internacionales. Estas diferencias son las que generan resistencia entre los expertos en el tema, por sus consecuencias de mediano y largo plazo.

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La primera distribución planteada para los aportes a pensiones de cada trabajador entre los dos pilares: Petro ha propuesto que el aporte al pilar de ahorro solo aplique para la porción del ingreso que esté por encima de cuatro salarios mínimos, si esta existe. Es decir, el aporte al pilar de ahorro sería del 0 % para todos los trabajadores que devenguen cuatro salarios mínimos o menos, que son hoy alrededor del 96 % de los trabajadores en Colombia. El efecto de esa distribución de aportes entre pilares sería reducir en el largo plazo el stock de ahorro pensional a un monto casi irrelevante. En contraste, países como Dinamarca y Holanda, cuyos sistemas pensionales son consistentemente reconocidos como los modelos a seguir, por sus logros socioeconómicos, se caracterizan por tener los niveles más altos de ahorro pensional como porcentaje del PIB (siendo 229,4 y 212,7 %, respectivamente, frente al 32 % en Colombia en 2020, según la OCDE).

Una gran ventaja de los sistemas fondeados frente a los de reparto es que reciben una fuente consistente de ingresos adicionales a los aportes. Estos flujos de caja adicionales son los dividendos e intereses de acciones y bonos que pagan, por ejemplo, las empresas de Sarmiento Angulo y de Jeff Bezos, y los arriendos recibidos por inversiones en finca raíz a los afiliados de los fondos de pensiones. Sin embargo, lograr que los retornos de estas inversiones se traduzcan en un ingreso estable durante el retiro para cada individuo, de manera eficiente, requiere implementar estrategias de administración de activos con un diseño particularmente enfocado en ese objetivo. Aunque en Colombia tenemos el acceso a la “materia prima” de activos para lograr eso, a diferencia de Dinamarca y Holanda, la regulación del sistema de capitalización en Colombia no promueve el uso de ese tipo de estrategias. Por el contrario, la regulación impone incentivos cortoplacistas que resultan en un manejo inadecuado e ineficiente del riesgo en los fondos de pensiones, y se refleja en los ingresos de aquellos pensionados del régimen de ahorro que no se benefician de la garantía de pensión mínima. Esta falla fundamental de diseño de los pilares de ahorro/capitalización es omnipresente en Latinoamérica, como documenté en un estudio publicado por el BID en 2021.

En consecuencia, mientras observamos una fuerte tendencia en países desarrollados hacia sistemas fondeados, con diseños enfocados al ingreso pensional, en nuestra región las ventajas de estos sistemas no se han visto. Esta percepción es reforzada en Colombia por el hecho de que todas las pensiones de los regímenes estatales de reparto incluyen generosos subsidios provenientes de impuestos generales, mientras que en el régimen de capitalización típicamente solo las pensiones cercanas a un salario mínimo reciben ayudas adicionales provenientes de aportes colectivos.

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La segunda diferencia entre la propuesta de Petro y las prácticas internacionales es la inconsistencia entre la fuente de financiación y el uso o beneficio de los diferentes pilares del sistema. Al parecer los recursos para financiar los $500 mil mensuales para los tres millones de adultos mayores que hoy no tienen pensión no vendrían de ahorros en los costos de funcionamiento del Gobierno ni de los aumentos en recaudo previstos en la reforma tributaria. Según Petro, estos se financiarían con los aportes que actualmente entran al régimen de ahorro, al ser redirigidos en su cuasi totalidad hacia el pilar de reparto estatal contributivo. En contraste, los aportes a un pilar contributivo normalmente no se utilizan para pagar beneficios de un pilar solidario no contributivo, puesto que esos aportes traen el compromiso para el Estado de pagar a futuro un beneficio en forma de pensión a cada aportante. Los beneficios de un pilar no contributivo típicamente se financian con impuestos generales, puesto que los aportes a pilares contributivos deberían estar destinados a pagar las pensiones prometidas del pilar correspondiente.

Si la regla de beneficios del pilar contributivo de reparto fuera similar a la del actual régimen de prima media, la reforma propuesta disminuiría el déficit de Colpensiones para pagar el ingreso base de $500 mil solo en el corto plazo, pues aumentaría el déficit pensional de manera importante en el mediano y largo plazos. Esta reforma dejaría un problema para quienes están en edad de trabajar y para la siguiente generación. La razón es que el pilar de reparto contributivo les estaría haciendo una promesa generosa de pensión futura contra sus aportes obligatorios, pero dicha promesa no estaría respaldada por activos (ahorro), ni por una cantidad suficiente de nuevos aportantes debido al envejecimiento poblacional.

La discusión sobre la reforma pensional en Colombia ha estado demasiado sesgada por el statu quo del sistema actual y preconceptos ideológicos. Adicionalmente, a pesar de la recomendación hecha en 2018 por Cecilia López, las propuestas aún no consideran los regímenes especiales. El Gobierno debería considerar otras alternativas de reforma posibles para lograr un diseño más moderno, eficiente y progresivo que logre los objetivos de aumentar cobertura y equidad planteados por Petro, pero de manera sostenible en el tiempo.

* Profesor de la Facultad de Administración, Universidad de los Andes.

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