El papel de Colpensiones y otros “peros” de la Contraloría a la reforma pensional

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Foto: Óscar Pérez

La Contraloría realizó un estudio sobre el sistema pensional en Colombia, incluyendo un análisis sobre la reforma pensional que propone el Gobierno de Gustavo Petro. La iniciativa se está discutiendo en el Congreso de la República y le hacen falta tres debates para ser aprobada.

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El órgano de control fiscal reconoce que la iniciativa propone transformaciones importantes en el sistema pensional vigente, por ejemplo, elimina la competencia entre los dos sistemas, uno administrado por Colpensiones y otro en cabeza de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), con la creación de cuatro pilares (solidario, semicontributivo, contributivo y de ahorro voluntario), pero también pone sobre la mesa una serie de observaciones.

• Considerando la nueva institucionalidad que propone la reforma, en la que Colpensiones tendría protagonismo, el órgano de control dijo que amerita una revisión al diseño organizacional y capacidad operativa, administrativa y tecnológica de la entidad.

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La Contraloría señaló que hubo 769.149 solicitudes de corrección de historias laborales entre agosto de 2022 y septiembre de 2023, de las cuales 19.105 no fueron contestadas oportunamente. En cuanto al reconocimiento de pensiones, se radicaron 412.506 peticiones en el mismo periodo, con corte a septiembre del año pasado el 40,6 % superó los términos legales.

Carlos Zuluaga, contralor en funciones, señaló que si se aprueba la iniciativa Colpensiones pasaría de 6,7 millones de afiliados a 18 millones, considerando que todos los usuarios cotizarían en la entidad hasta tres salarios mínimos. “Se produciría un colapso administrativo”, dijo.

Otra de las preocupaciones es que Colpensiones no ha dado a conocer los cálculos preliminares de las inversiones que se necesitan para enfrentar la reforma.

• Para el órgano de control, una de las limitaciones de la iniciativa es la no inclusión de los regímenes especiales y exceptuados, que tienen una importante asignación presupuestal, equivalente al 39,3 % del total de recursos del presupuesto general de la nación destinados a pensiones. De cada $100, se destinan $40 a este tipo de regímenes que cubren al 17 % de los pensionados del país.
• La apuesta para ampliar la cobertura está concentrada en el pilar solidario, que entregaría una renta básica que corresponderá, como mínimo, a la línea de pobreza extrema, inicialmente se calculó que serían $223.000. El “pero” de la Contraloría radica en que ese pilar “está disociado de la realidad del mercado laboral y es un subsidio de carácter asistencialista que estaría administrado por el Ministerio del Trabajo, dejando de lado que el gobierno cuenta con entidades experimentadas y consolidadas para el manejo de dicho subsidio”.

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• Para aumentar la cobertura se requiere de contribuciones, de ahí que la Contraloría dice que es necesario promoverlas a través de políticas de empleo, pues con subsidios no se abordaría el problema de fondo.
• Aunque con el sistema que propone la reforma disminuirán los subsidios que entrega el Estado en Colpensiones, de todas formas, todos los usuarios (incluyendo los que tienen sueldos altos) seguirán recibiendo un subsidio hasta tres salarios mínimos.
• La falta de políticas específicas para mejorar la afiliación y cotización de la ciudadanía en las regiones, es otra de las críticas, considerando que en 23 de los 32 departamentos de Colombia los porcentajes de pensionados de su población son inferiores al 10 %.
• La sostenibilidad fiscal, uno de los temas que más preocupa a los expertos, también está entre los peros de la Contraloría. “Llama la atención que el costo proyectado de la reforma, el cual muestra un acelerado crecimiento al pasar de un valor presente neto en 2070 del 73,57 % del PIB a uno en 2100 del 126 %. A lo largo de las primeras cuatro décadas de la reforma el efecto fiscal de los pilares semicontributivo y contributivo es nulo frente al escenario sin reforma, etapa a partir de la cual comenzarían a observarse los efectos de la misma”.
• Contrasta con el esfuerzo fiscal que el total de afiliados comenzará a decrecer desde 2036 y los afiliados activos desde 2037.
• La Contraloría dice que es necesario evaluar la posibilidad de unificar la entidad que estaría a cargo del pilar solidario y de otros subsidios otorgados por el Estado para lograr eficiencia administrativa.
• La definición del umbral de cotización en Colpensiones, uno de los temas más polémicos de la iniciativa, es clave porque permite saber en qué condiciones el Estado asume la financiación del sistema.
• La financiación del seguro y la continuidad de las rentas vitalicias son otros de los temas que inquietan, pues en el futuro pueden implicar transferencias de recursos, de ahí que la Contraloría pide detallar estos aspectos en la propuesta. También solicita mayor claridad en el nivel de gasto público que se requiere para cada pilar y en cómo será la administración del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo (que administraría Colpensiones), su gobernanza y el manejo de las inversiones.

El órgano de control “sugiere aprovechar esta oportunidad aplazada durante años” para lograr una reforma que mejore el sistema actual.

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Los problemas del sistema actual

La Contraloría identificó los siguientes problemas en el sistema actual:

▶️ Cobertura

• Para 2022, el sistema pensional y los regímenes exceptuados contaban con 26,6 millones de afiliados: 18,73 millones de afiliados (71,35 %) en las AFP, 6,78 millones (22,05%) en Colpensiones y 1,09 millones (6,6%) en los regímenes exceptuados. Sin embargo, más de la mitad del total de afiliados permanecen inactivos (54 %), principalmente por la baja densidad de cotización, es decir, la mayoría no logra retornar al mercado laboral y muchos no podrán cumplir las condiciones para pensionarse.
• Con corte a diciembre de 2022, solo el 34,1 % de los adultos en edad de pensión (mujeres de 57 años o más y hombres de 62 años o más) estaban pensionados.
• Colombia Mayor y los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) cubren al 26,05 % y al 0,66 % de los adultos mayores del país, respectivamente.

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▶️ Inequidad

• La inequidad ha implicado importantes traslados entre regímenes pensionales: 164.000 personas entre 2018 y 2022 pasaron de las AFP a Colpensiones. El 67 % corresponde a afiliados con un rango salarial menor a los dos salarios mínimos.
• La tasa de reemplazo, es decir, la proporción de los ingresos laborales que se recibe como pensión, es mucho más alta en Colpensiones que en las AFP, en especial para los rangos salariales más altos.

▶️ Sostenibilidad

• Se requerirán más recursos públicos para el pago de pensiones, porque no alcanzan las reservas en Colpensiones y porque se agotarán los recursos del Fondo de Garantía de Pensión Mínima, un fondo de las AFP que completa los recursos necesarios para financiar las pensiones de salario mínimo.
• Entre 2005 y 2018, en promedio, se ha destinado el 3,5 % del Producto Interno Bruto y del 19 % del presupuesto general de la nación para el pago de las pensiones públicas y Colpensiones.

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▶️ Procesos judiciales

• Como consecuencia de las debilidades del sistema, los órganos judiciales tienen un papel importante.
• La nación tiene 94.220 procesos activos relacionados con temas pensionales (28,36 % del número total de demandas del Estado) y con recursos en juego por $5,07 billones (1,02 % del valor total de las demandas del Estado). Colpensiones representa el 20 % del número total de las demandas del Estado y el 53,58 % del total de las pretensiones de carácter pensional ($2,7 billones).

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