Reforma pensional: las inquietudes que deja el umbral que aprobó el Senado

La plenaria del Senado ya aprobó el 62 % de la reforma pensional en segundo debate, y la discusión del resto del articulado continuará este lunes. Pese a que el Gobierno logró mover la aprobación de la iniciativa, que llevaba meses estancada, continúa la contrarreloj: para que el proyecto no se hunda debe terminar su aprobación en el Senado y pasar por los dos debates que le hacen falta en la Cámara de Representantes antes del próximo 20 de junio. Quedan 60 días.

La plenaria del Senado ya aprobó el 62 % de la reforma pensional en segundo debate, y la discusión del resto del articulado continuará este lunes. Pese a que el Gobierno logró mover la aprobación de la iniciativa, que llevaba meses estancada, continúa la contrarreloj: para que el proyecto no se hunda debe terminar su aprobación en el Senado y pasar por los dos debates que le hacen falta en la Cámara de Representantes antes del próximo 20 de junio. Quedan 60 días.

El punto más crítico del proyecto ya pasó en Senado, aunque con cambios. La ponencia original establecía que todos los afiliados al sistema debían cotizar hasta tres salarios mínimos en Colpensiones y de ahí en adelante en alguna de las administradoras de fondos de pensiones (AFP), pero para conseguir los votos necesarios el gobierno de Gustavo Petro tuvo que negociar con los partidos Liberal y de la U. Finalmente, se aprobó un umbral de 2,3 salarios mínimos.

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La recomendación general de los expertos es bajarlo para conseguir un sistema más sostenible a largo plazo. Mauricio Olivera, vicerrector administrativo y financiero de la Universidad de los Andes y expresidente de Colpensiones, explica que cada peso que se cotiza en esa entidad es una deuda futura y, por eso, mientras más alto el umbral, mayor la deuda.

El umbral está directamente relacionado con la sostenibilidad del sistema. Las pensiones en Colpensiones tienen una especie de subsidio por la forma en la que se calculan, pues lo que ahorran los afiliados en el régimen público no alcanza para pagarles las mesadas establecidas, de ahí que el Estado debe poner recursos extras. A eso se refiere Olivera, si es más alto el límite de cotización en esa entidad, cuando esos afiliados se pensionen el Estado tendrá que poner más dinero.

La ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez, ha dicho que el umbral se debe mantener para garantizar la “suficiencia pensional en los términos que establece la OIT”. Por su parte, el jefe de la cartera de Hacienda, Ricardo Bonilla, dijo en el congreso de Asofondos que con el umbral de tres salarios mínimos el fondo de ahorro tendría recursos por más tiempo (porque le entrarían más cotizaciones), específicamente duraría hasta 2070, pero que con el umbral de 1,5, los recursos solo llegarían hasta 2050 y con uno de un salario mínimo “no habría fondo”.

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En la sesión del pasado miércoles la plenaria hizo un cambio fundamental en ese fondo, que es vital, porque ahorrará e invertirá las cotizaciones que entren al pilar público. La ponencia original proponía que Colpensiones lo administrara, pero se cuestionaron sus capacidades, gobernabilidad e independencia, por eso el Senado decidió que la administración debe quedar en manos del Banco de la República e incluyó un artículo nuevo, que contó con las firmas de todos los partidos políticos (y que está pendiente de votación), en el que se aclaran las características del nuevo fondo y del comité directivo que tendrá la función de aprobar, entre otras cosas, cómo se usarán los recursos.

Aunque esa medida genera más confianza, es claro que la plata del fondo un día se va a acabar, y para ese momento ya se debe haber hecho otra reforma; el cuándo depende del umbral, como afirmó el minhacienda.

En palabras de Óscar Becerra, experto en pensiones y profesor de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, la deuda de la cuenta pensional es engañosa. Para quien esté confundido, vale la pena una aclaración: el Gobierno plantea que un umbral más alto es mejor porque entra más dinero y, por ende, habrá ahorros por más tiempo; el problema que plantean los expertos es que entre más alto sea el límite de cotización de Colpensiones, el Estado tendrá que poner más dinero para pagar las pensiones futuras. Es decir, con un umbral alto se alarga la vida del fondo, pero también la deuda que tendrá el Estado para cuando se acabe la plata.

Mauricio Salazar, director de empleo y seguridad social del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, lo resume así: “Entre más alto sea ese umbral, como país tenemos que destinar una mayor parte de los impuestos para financiar pensiones”.

Con eso en mente, hay dos preguntas claves: ¿cuánto tiempo durará el fondo de ahorro con el umbral de 2,3 salarios mínimos?, ¿de cuánto será el pasivo pensional con ese límite de cotizaciones en el pilar público? Hasta el momento no hay respuestas para esas preguntas, ni en los centros de investigación (que hasta ahora no habían hecho proyecciones con esa cifra porque no estaba sobre la mesa) ni en los ministerios de Trabajo y Hacienda. El Senado aprobó el umbral sin tener en sus manos los cálculos.

Aunque no hay certezas, se pueden hacer algunas apreciaciones. Con un umbral más bajo, el costo fiscal de la reforma es menor. Por ejemplo, los cálculos de Fedesarrollo muestran que la reducción de tres a dos salarios mínimos disminuye el valor presente neto del costo de la reforma en siete puntos del PIB, cerca de $105 billones. ¿Es suficiente? Para expertos como Olivera y Becerra, no. De hecho, consideran que se debería plantear la opción de bajarlo más. Todavía falta ver qué pasa en la Comisión Séptima y en la plenaria de la Cámara (si la iniciativa llega hasta allá, claro).

Los cálculos de Hacienda indican que con un umbral de 2,5 salarios mínimos el fondo alcanzaría hasta 2069. También hay que señalar que con un umbral más bajo, cae el ahorro en el fondo público, pero crece el que administran las AFP. Vale recordar que, según la reforma, el Estado no tocará el dinero que hoy está en el régimen privado, esos recursos seguirán siendo administrados por los fondos y solo se hará la transferencia en el momento en que cada afiliado se pensione.

Daniel Wills, vicepresidente técnico y de estudios económicos de Asofondos, sostiene que aunque 2,3 es el punto medio entre el 1,5 que proponía la ponencia alternativa, apoyada por algunos congresistas y por expertos, y los tres que defendía el Gobierno, en términos de la cantidad de personas que cotizarían en las AFP y Colpensiones, no hay mayor cambio: “El 88 % de los afiliados cotizan por debajo de tres salarios, el 65 % por debajo de 1,5, pero por debajo de 2,3 es el 82 %. Entonces, los efectos son marginales”.

El Ministerio de Trabajo señaló a este diario que cerca de 2,3 millones de personas cotizan por encima de $2.990.000 (umbral de 2,3 salarios mínimos), estos serían los afiliados que llegarían a cotizar una parte en las AFP (los recursos que están por encima de 2.990.000). Así las cosas, de acuerdo con la cartera, de los $52 billones que mueve al año el sistema, el 34 % entraría a los fondos privados y el 66 % a Colpensiones.

Becerra destaca que en el Senado haya bajado (así sea poco) el umbral, también que el Gobierno mostrara la intención de conciliar para conseguir una reforma más sostenible. De todas formas, al sistema de cuatro pilares que propone el presidente Gustavo Petro le queda camino por delante y solo 60 días para recorrerlo.

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