Reforma pensional no garantiza ahorro para un sistema sostenible: Fedesarrollo

En el marco del congreso de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (Asofondos), expertos, organizaciones y políticos pusieron sobre la mesa los puntos positivos y negativos de la reforma pensional que el gobierno de Gustavo Petro radicó en el Congreso en marzo pasado.

El presidente, que también participó en el encuentro, propone un sistema de pilares. Tal como está el proyecto, el pilar solidario entregaría $223.000 cada mes a personas mayores de 65 años que no tengan pensión y cumplan ciertos requisitos; en el pilar semicontributivo estarían quienes no logran cumplir con el requisito de semanas, pero han cotizado al sistema y el contributivo establece que todos los afiliados cotizarían en Colpensiones hasta tres salarios mínimos y, quienes ganen más de esta cifra, cotizarían el excedente en alguna de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Es decir, una persona que gane seis salarios cotizaría los primeros tres en el sistema de reparto y los tres restantes en los fondos privados. Una que gane dos lo haría solo en Colpensiones.

Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, habló sobre el análisis del centro de investigación a la propuesta.

Le puede interesar: Actual modelo pensional no funcionará a largo plazo: Petro en Asofondos

¿Qué destaca Fedesarrollo de la reforma pensional?

La reforma va en la dirección correcta para resolver varios de los problemas que tiene nuestro sistema actual. La cobertura del sistema pensional es hoy de apenas el 25 %, si se incluye el programa de Colombia Mayor ($80.000 al mes) es del 50 %, con la reforma se llegaría a una cobertura universal a través del pilar solidario. Segundo, resuelve el problema de inequidad —ya que actualmente hay dos regímenes, una cosa exótica que solo existe en Colombia y en Perú— por medio de un sistema de pilares.

En tercer lugar, acota la regresividad del sistema público (Colpensiones) porque las personas recibirían subsidio solo hasta tres salarios mínimos y no hasta los 25 salarios mínimos, como ocurre hoy. Es decir, no elimina el problema, pero sí resuelve una parte importante de la regresividad.

¿Cuáles son los peros de Fedesarrollo a la reforma pensional?

El Gobierno plantea que la primera parte del pilar contributivo sea de prima media, un sistema de reparto, que cada vez es menos sostenible por el envejecimiento de la población y por la reducción en las tasas de natalidad. Nosotros consideramos que en la discusión debe seguir sobre la mesa la posibilidad de que el sistema contributivo sea un sistema de ahorro individual.

Ahora bien, entendiendo que puede ser difícil discutir ese tema en este momento, consideramos que el umbral del pilar contributivo debe ser más bajo. Nuestra propuesta es que pase de tres salarios mínimos, como está hoy en el documento, a 1,5 salarios mínimos para evitar una afectación grande en el pasivo pensional. También se debe revisar el fondo de ahorro porque, como está planteado en el proyecto, no se ahorraría la cantidad necesaria de recursos para no afectar las finanzas nacionales.

Lea también: Asofondos refina su propuesta de reforma pensional

Un sistema de capitalización, que es su propuesta inicial, ¿cómo funcionaría? ¿Se mantendría la tasa de reemplazo en Colpensiones?

En nuestro modelo, solo existiría subsidio en el pilar subsidiado, que entrega una transferencia focalizada a las personas pobres y vulnerables, mientras el pilar contributivo sería de ahorro individual, de capitalización, actuarialmente justo. De esta manera se eliminarían completamente los subsidios en el régimen contributivo.

Con esta propuesta habría una diferencia sustancial desde el punto de vista de los impactos. Un sistema de capitalización es sostenible por definición porque la pensión que recibe una persona depende de los ahorros que haya hecho a lo largo de su vida.

¿En este modelo habría cambio de parámetros?

En el modelo de ahorro individual los parámetros realmente no importan porque una persona que tenga ahorrado el capital mínimo necesario para obtener una pensión de salario mínimo puede pensionarse a la edad que quiera y hoy funciona así en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS). Los parámetros de tasa de reemplazo o cómo se calcula el ingreso base de liquidación son irrelevantes porque se cambia el modelo y lo que funciona es una cuenta de ahorro individual y bajo ciertos criterios se calcula una renta vitalicia.

Obviamente, hay que tener de alguna manera unos requisitos mínimos de edad, pero incluso si una persona ahorra más de lo necesario, puede pensionarse anticipadamente porque tiene ya un capital para disfrutar una pensión ajustada a sus necesidades.

Los expertos señalan que hay un componente de insostenibilidad en el RAIS por cuenta del Fondo de Garantía de Pensión Mínima...

En ese sentido, consideramos que es razonable lo que plantea el Gobierno en cuanto a la eliminación del Fondo de Garantía de Pensión Mínima y en la focalización de esos subsidios en el pilar solidario. En un modelo de pilares como el que plantea el proyecto de reforma pensional, con un componente público hasta tres salarios mínimos, ese fondo pierde todo el sentido.

Le puede interesar: Reforma pensional: el Fondo de Garantía de Pensión Mínima queda en el limbo

Para algunos expertos se está aumentando de facto la edad de pensión, teniendo en cuenta que para acceder al pilar solidario y semicontributivo la edad mínima son 65 años. ¿Usted concuerda?

No comparto esa visión porque en el régimen contributivo las edades siguen exactamente igual. Estamos hablando de poblaciones distintas, quienes no cumplen con los requisitos para estar en el régimen contributivo, según el proyecto de ley, solamente podrán obtener beneficios desde los 65 años, pero en el modelo actual esas personas no tiene ningún beneficio, lo único que reciben es la indemnización sustitutiva. Así que ese elemento no nos preocupa, yo creo que las discusiones deben centrarse en el umbral y en el fondo de ahorro.

También se ha dicho que en el pilar semicontributivo las mesadas serían muy bajas…

Todo debe estar acorde con el espacio fiscal. Lo mismo se puede decir del pilar solidario, en donde se entregarían apenas $220.000 mensuales. Qué más quisiéramos que el Gobierno pudiera entregar medio salario mínimo a esas personas desprotegidas, pero las capacidades fiscales no están y eso aplica para el pilar semicontributivo. Lo que está es lo razonable desde el punto de vista fiscal.

¿Cuánto debería ahorrar el fondo que propone el Gobierno para que sea sostenible la reforma?

En nuestros cálculos, el fondo debería ahorrar 1,5 % del PIB con un umbral de tres salarios mínimos y más o menos 0,6 % del PIB con un umbral de 1,5 salarios mínimos.

¿Qué mensajes deja Fedesarrollo en cuanto a la reforma laboral?

La mejor reforma pensional es una buena reforma laboral, que no solamente genere empleo, sino que resuelva el principal problema del mercado laboral colombiano que es la informalidad. El dato de marzo indica que la informalidad en el total de ocupados a nivel nacional es del 59 %, sino resolvemos ese problema, no vamos a tener personas cubiertas a través del régimen contributivo del sistema pensional.

Como está planteada hoy, la reforma va en contravía de todo lo que se requiere para incentivar el empleo, especialmente, el empleo formal, por eso requerirá modificaciones sustanciales. La discusión de las dos reformas debe ir de la mano, la cobertura del sistema pensional es de apenas 25 % porque tenemos una informalidad laboral del 60 %.

Lea: Confianza, el reto económico más grande del cambio ministerial

¿Qué efectos puede tener el remezón ministerial que se conoció esta semana en los mercados y en la estabilidad del país?

La decisión del presidente Gustavo Petro de prescindir de los servicios del ministro José Antonio Ocampo fue sorpresiva, no por la persona que llega, porque todo el mercado estimaba que Ricardo Bonilla sería el reemplazo, sino por el momento, que fue completamente inesperado.

Sin embargo, el ministro Bonilla conoce de hacienda pública, fue secretario de Hacienda en Bogotá y tuvo una buena gestión; ha sido parte de varias comisiones, entre otras de la comisión de expertos en materia tributaria convocada por el Gobierno de Juan Manuel Santos y liderada por Fedesarrollo en 2015. Aquí lo fundamental es que, dada la incertidumbre que genera un cambio inesperado, el ministro Bonilla, como lo ha venido haciendo, empiece a dar mensajes claros y contundentes sobre el no cambio de la política económica que venía trazando el ministro Ocampo, especialmente sobre el cumplimiento de la regla fiscal, que es lo que le da credibilidad y sostenibilidad a las finanzas públicas.

Esta semana Fedesarrollo presentó el estudio solicitado por la Cámara Colombiana de la Infraestructura sobre los peajes. La principal conclusión es que el congelamiento de las tarifas no es sostenible, ¿cuánto le costaría al país?

A diferencia de lo que se piensa usualmente, la decisión de congelar las tarifas de los peajes no es un costo de una sola vez. En algún momento se tendrá que cerrar esa brecha y nuestro análisis indica que, por ejemplo, si el próximo año el Gobierno quisiera cerrarla tendría que aumentar los peajes, no solamente en la inflación del 2023, que seguramente va a estar al rededor del 9 %, sino también con la inflación del 2022. El aumento tendría que ser de aproximadamente 23 % y es difícil desde el punto vista político que el Gobierno acceda a ese incremento. Pero si no se hace, la brecha permanecerá y serán otros $800.000 millones que tendrá que buscar el fisco para compensar a las concesiones. Para 2040 el costo podría estar en los $13,8 billones.

En contexto: Las preocupaciones de Fedesarrollo sobre el futuro de los peajes y las concesiones

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En el marco del congreso de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (Asofondos), expertos, organizaciones y políticos pusieron sobre la mesa los puntos positivos y negativos de la reforma pensional que el gobierno de Gustavo Petro radicó en el Congreso en marzo pasado.

El presidente, que también participó en el encuentro, propone un sistema de pilares. Tal como está el proyecto, el pilar solidario entregaría $223.000 cada mes a personas mayores de 65 años que no tengan pensión y cumplan ciertos requisitos; en el pilar semicontributivo estarían quienes no logran cumplir con el requisito de semanas, pero han cotizado al sistema y el contributivo establece que todos los afiliados cotizarían en Colpensiones hasta tres salarios mínimos y, quienes ganen más de esta cifra, cotizarían el excedente en alguna de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Es decir, una persona que gane seis salarios cotizaría los primeros tres en el sistema de reparto y los tres restantes en los fondos privados. Una que gane dos lo haría solo en Colpensiones.

Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, habló sobre el análisis del centro de investigación a la propuesta.

Le puede interesar: Actual modelo pensional no funcionará a largo plazo: Petro en Asofondos

¿Qué destaca Fedesarrollo de la reforma pensional?

La reforma va en la dirección correcta para resolver varios de los problemas que tiene nuestro sistema actual. La cobertura del sistema pensional es hoy de apenas el 25 %, si se incluye el programa de Colombia Mayor ($80.000 al mes) es del 50 %, con la reforma se llegaría a una cobertura universal a través del pilar solidario. Segundo, resuelve el problema de inequidad —ya que actualmente hay dos regímenes, una cosa exótica que solo existe en Colombia y en Perú— por medio de un sistema de pilares.

En tercer lugar, acota la regresividad del sistema público (Colpensiones) porque las personas recibirían subsidio solo hasta tres salarios mínimos y no hasta los 25 salarios mínimos, como ocurre hoy. Es decir, no elimina el problema, pero sí resuelve una parte importante de la regresividad.

¿Cuáles son los peros de Fedesarrollo a la reforma pensional?

El Gobierno plantea que la primera parte del pilar contributivo sea de prima media, un sistema de reparto, que cada vez es menos sostenible por el envejecimiento de la población y por la reducción en las tasas de natalidad. Nosotros consideramos que en la discusión debe seguir sobre la mesa la posibilidad de que el sistema contributivo sea un sistema de ahorro individual.

Ahora bien, entendiendo que puede ser difícil discutir ese tema en este momento, consideramos que el umbral del pilar contributivo debe ser más bajo. Nuestra propuesta es que pase de tres salarios mínimos, como está hoy en el documento, a 1,5 salarios mínimos para evitar una afectación grande en el pasivo pensional. También se debe revisar el fondo de ahorro porque, como está planteado en el proyecto, no se ahorraría la cantidad necesaria de recursos para no afectar las finanzas nacionales.

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Un sistema de capitalización, que es su propuesta inicial, ¿cómo funcionaría? ¿Se mantendría la tasa de reemplazo en Colpensiones?

En nuestro modelo, solo existiría subsidio en el pilar subsidiado, que entrega una transferencia focalizada a las personas pobres y vulnerables, mientras el pilar contributivo sería de ahorro individual, de capitalización, actuarialmente justo. De esta manera se eliminarían completamente los subsidios en el régimen contributivo.

Con esta propuesta habría una diferencia sustancial desde el punto de vista de los impactos. Un sistema de capitalización es sostenible por definición porque la pensión que recibe una persona depende de los ahorros que haya hecho a lo largo de su vida.

¿En este modelo habría cambio de parámetros?

En el modelo de ahorro individual los parámetros realmente no importan porque una persona que tenga ahorrado el capital mínimo necesario para obtener una pensión de salario mínimo puede pensionarse a la edad que quiera y hoy funciona así en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS). Los parámetros de tasa de reemplazo o cómo se calcula el ingreso base de liquidación son irrelevantes porque se cambia el modelo y lo que funciona es una cuenta de ahorro individual y bajo ciertos criterios se calcula una renta vitalicia.

Obviamente, hay que tener de alguna manera unos requisitos mínimos de edad, pero incluso si una persona ahorra más de lo necesario, puede pensionarse anticipadamente porque tiene ya un capital para disfrutar una pensión ajustada a sus necesidades.

Los expertos señalan que hay un componente de insostenibilidad en el RAIS por cuenta del Fondo de Garantía de Pensión Mínima...

En ese sentido, consideramos que es razonable lo que plantea el Gobierno en cuanto a la eliminación del Fondo de Garantía de Pensión Mínima y en la focalización de esos subsidios en el pilar solidario. En un modelo de pilares como el que plantea el proyecto de reforma pensional, con un componente público hasta tres salarios mínimos, ese fondo pierde todo el sentido.

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Para algunos expertos se está aumentando de facto la edad de pensión, teniendo en cuenta que para acceder al pilar solidario y semicontributivo la edad mínima son 65 años. ¿Usted concuerda?

No comparto esa visión porque en el régimen contributivo las edades siguen exactamente igual. Estamos hablando de poblaciones distintas, quienes no cumplen con los requisitos para estar en el régimen contributivo, según el proyecto de ley, solamente podrán obtener beneficios desde los 65 años, pero en el modelo actual esas personas no tiene ningún beneficio, lo único que reciben es la indemnización sustitutiva. Así que ese elemento no nos preocupa, yo creo que las discusiones deben centrarse en el umbral y en el fondo de ahorro.

También se ha dicho que en el pilar semicontributivo las mesadas serían muy bajas…

Todo debe estar acorde con el espacio fiscal. Lo mismo se puede decir del pilar solidario, en donde se entregarían apenas $220.000 mensuales. Qué más quisiéramos que el Gobierno pudiera entregar medio salario mínimo a esas personas desprotegidas, pero las capacidades fiscales no están y eso aplica para el pilar semicontributivo. Lo que está es lo razonable desde el punto de vista fiscal.

¿Cuánto debería ahorrar el fondo que propone el Gobierno para que sea sostenible la reforma?

En nuestros cálculos, el fondo debería ahorrar 1,5 % del PIB con un umbral de tres salarios mínimos y más o menos 0,6 % del PIB con un umbral de 1,5 salarios mínimos.

¿Qué mensajes deja Fedesarrollo en cuanto a la reforma laboral?

La mejor reforma pensional es una buena reforma laboral, que no solamente genere empleo, sino que resuelva el principal problema del mercado laboral colombiano que es la informalidad. El dato de marzo indica que la informalidad en el total de ocupados a nivel nacional es del 59 %, sino resolvemos ese problema, no vamos a tener personas cubiertas a través del régimen contributivo del sistema pensional.

Como está planteada hoy, la reforma va en contravía de todo lo que se requiere para incentivar el empleo, especialmente, el empleo formal, por eso requerirá modificaciones sustanciales. La discusión de las dos reformas debe ir de la mano, la cobertura del sistema pensional es de apenas 25 % porque tenemos una informalidad laboral del 60 %.

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¿Qué efectos puede tener el remezón ministerial que se conoció esta semana en los mercados y en la estabilidad del país?

La decisión del presidente Gustavo Petro de prescindir de los servicios del ministro José Antonio Ocampo fue sorpresiva, no por la persona que llega, porque todo el mercado estimaba que Ricardo Bonilla sería el reemplazo, sino por el momento, que fue completamente inesperado.

Sin embargo, el ministro Bonilla conoce de hacienda pública, fue secretario de Hacienda en Bogotá y tuvo una buena gestión; ha sido parte de varias comisiones, entre otras de la comisión de expertos en materia tributaria convocada por el Gobierno de Juan Manuel Santos y liderada por Fedesarrollo en 2015. Aquí lo fundamental es que, dada la incertidumbre que genera un cambio inesperado, el ministro Bonilla, como lo ha venido haciendo, empiece a dar mensajes claros y contundentes sobre el no cambio de la política económica que venía trazando el ministro Ocampo, especialmente sobre el cumplimiento de la regla fiscal, que es lo que le da credibilidad y sostenibilidad a las finanzas públicas.

Esta semana Fedesarrollo presentó el estudio solicitado por la Cámara Colombiana de la Infraestructura sobre los peajes. La principal conclusión es que el congelamiento de las tarifas no es sostenible, ¿cuánto le costaría al país?

A diferencia de lo que se piensa usualmente, la decisión de congelar las tarifas de los peajes no es un costo de una sola vez. En algún momento se tendrá que cerrar esa brecha y nuestro análisis indica que, por ejemplo, si el próximo año el Gobierno quisiera cerrarla tendría que aumentar los peajes, no solamente en la inflación del 2023, que seguramente va a estar al rededor del 9 %, sino también con la inflación del 2022. El aumento tendría que ser de aproximadamente 23 % y es difícil desde el punto vista político que el Gobierno acceda a ese incremento. Pero si no se hace, la brecha permanecerá y serán otros $800.000 millones que tendrá que buscar el fisco para compensar a las concesiones. Para 2040 el costo podría estar en los $13,8 billones.

En contexto: Las preocupaciones de Fedesarrollo sobre el futuro de los peajes y las concesiones

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