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Los principales problemas del sistema pensional Colombiano son su bajísima cobertura y su altísima regresividad. Sólo cerca de 23 % de la población en edad de retiro recibe una pensión. Por su parte, los regímenes públicos (Colpensiones, regímenes exceptuados y especiales) dan “retornos” sobre los aportes muy superiores a los retornos de activos reales en el mundo, pagados con impuestos generales. Es decir, los regímenes públicos pagan beneficios por encima de lo actuarialmente justo a los trabajadores formales, inclusive a los de más altos ingresos.
En cambio, cuando los trabajadores informales llegan a la edad de retiro son excluidos de esos beneficios incluso si han hecho aportes durante varios años, a causa de la regla del mínimo de semanas. Esto es particularmente regresivo teniendo en cuenta que esos beneficios constituyen un subsidio a los trabajadores formales, financiado con recaudo de impuestos generales como el IVA, pagado en parte por trabajadores informales. Cabe entonces la pregunta de hasta qué punto la reforma esbozada por Petro en campaña eliminaría la alta regresividad en los regímenes públicos que agrava la desigualdad de ingresos en el país.
Ante esto, Petro ha propuesto pagar una renta básica de 500 mil pesos mensuales para los adultos mayores que no logran una pensión, financiada con una redirección casi total de los aportes al actual régimen de ahorro hacia un pilar estatal de reparto. Sin embargo, además de pagar esa renta básica, la propuesta implica que el Estado otorgaría a los trabajadores que hagan esos aportes otros beneficios pensionales. Si estos últimos se calcularan según la regla actual del Régimen de Prima Media, dicho pilar estatal sería regresivo (transferiría ingresos de los menos a los más afortunados). Esto incluso si los aportes al pilar de reparto son acotados a ingresos por los primeros 4 salarios mínimos como propuso Petro en campaña. La razón es que el beneficio y subsidio otorgado, seguiría aumentando con el nivel de ingresos de cada persona. Por ejemplo, una persona que gane 4 salarios mínimos o más, estaría recibiendo un beneficio pensional, en gran parte subsidiado con impuestos generales, que sería 2.5 veces mayor al beneficio recibido por una persona que gane 1 salario mínimo, y 5 veces mayor al beneficio de renta básica de medio salario mínimo propuesta. En este sentido, una mejor manera de financiar una renta básica es eliminando realmente la regresividad de todos los regímenes estatales (además del impuesto a las altas pensiones, pero incluyendo regímenes exceptuados y especiales).
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Para buscar progresividad, en los sistemas pensionales de Holanda y Dinamarca, reconocidos por sus logros socioeconómicos, el pilar de reparto estatal paga una renta básica proporcional a los años de residencia de cada persona. Es decir, el beneficio del pilar de reparto no es proporcional al ingreso de cada persona. Esto implica que las personas de mayores ingresos, aunque pagan mayores impuestos, reciben el mismo beneficio que los demás. Esto distribuye recursos de las personas de mayores ingresos a las de menores ingresos.
Es de notar que en Holanda los aportes al primer pilar de 17.9 % de los ingresos de cada trabajador (con un tope) sólo alcanzan para financiar la mitad del costo de la renta básica del 50 % del salario mínimo (para personas mayores que viven en pareja). El resto lo deben cubrir con recaudo de impuestos generales. La formalidad laboral en Holanda implica que casi todos los trabajadores ganan más de un salario mínimo y aportan a pensiones. En contraste, dada la alta informalidad laboral en Colombia, casi la mitad de los trabajadores ganan menos del mínimo y cerca de 60 % no cotizan a pensiones. Cabe preguntarse entonces si es sostenible ofrecer también medio salario mínimo y si un subsidio casi equivalente al ingreso medio no podría constituir otro incentivo a la informalidad laboral en Colombia.
Una manera diferente de aumentar cobertura consistiría en consignar una proporción de todos los aportes de IVA hechos por cada trabajador, formal o informal, durante la vida laboralmente activa a sus cuentas de ahorro individual. Parte de los aportes IVA de las personas de más altos ingresos podrían ser aportes solidarios a las cuentas de trabajadores de menores ingresos, para lograr una renta básica suficiente para todas las personas mayores. Dicha distribución resultaría en 0 % de subsidio a personas de altos ingresos, puesto que estas recibirían pensiones actuarialmente justas, generadas con sus aportes a pensiones y un porcentaje de sus propios aportes de IVA (más los retornos de estos). Además, el mecanismo crearía un fuerte incentivo a “pedir la factura”, para direccionar parte de su aporte IVA a su cuenta de retiro, reduciendo evasión e informalidad. Dicho mecanismo sólo podría implementarse después de un periodo de transición, para garantizar el financiamiento de los derechos adquiridos del sistema actual.
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Otra característica de notar en los modelos danés y holandés es que la mayoría de los aportes individuales a pensiones van al pilar de ahorro, el cual tiene reglas y mecanismos diseñados para pagar pensiones estables y proporcionales a los ingresos y aportes de cada individuo.
En resumen, en Colombia, el diseño de todos los regímenes está al revés de las buenas prácticas internacionales, con los regímenes de reparto estatales otorgando subsidios crecientes en el nivel de ingresos, y el régimen de capitalización individual sin mecanismos para generar pensiones estables, suficientes y proporcionales a los ingresos y aportes de cada individuo, más allá del salario mínimo.
La reforma no debería limitarse a reorganizar dos de los regímenes actuales en pilares si no definir nuevas reglas de asignación de beneficios en todos los regímenes, que logren una distribución más justa y un uso más eficiente y sostenible de los impuestos generales que gasta el Estado en pensiones. Además, en un contexto de fuerte envejecimiento poblacional, las mejores prácticas internacionales profundizan la generación de ahorros pensionales (en ocasiones administrados por instituciones sin ánimo de lucro). Esperemos que el gobierno encamine la reforma sobre estos principios.
*PhD y profesor Facultad de Administración de la Universidad de Los Andes.
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