¿Cómo salvar la educación superior pública?

La reforma a la educación superior en Colombia ha estado atravesada por un debate público en el que los estudiantes han sido los principales protagonistas. A finales de 2011, la Mesa Amplia Nacional Estudiantil (MANE), con el apoyo de algunos docentes y representantes de partidos políticos, logró que el Gobierno retirara el proyecto destinado a modificar la Ley 30 de 1992. El ánimo de lucro que se pretendía institucionalizar con la nueva norma y las inconsistencias internas de la propuesta del Ministerio de Educación Nacional (MEN), así como el cambio en los repertorios de la acción del movimiento estudiantil, que se sintonizaron más con el conjunto de la sociedad colombiana, contribuyeron a fortalecer y legitimar su posición. Con posterioridad, la ministra de Educación cambió la estrategia y empezó a legitimar su iniciativa bajo la forma de una política pública que, sin embargo, tiene el mismo objetivo: ampliar la cobertura con base en el Sena y en la educación técnica y tecnológica de bajo costo. Después de casi dos años, los argumentos se han ido enriqueciendo con más elementos. El Gobierno encontró en el CESU su mejor aliado para insistir en la inclusión social con bajo presupuesto, apoyado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Banco Mundial, al tiempo que los estudiantes intentan construir un proyecto que se base en la igualdad de oportunidades y tienen como soporte diferentes estudios de docentes e investigadores de las universidades colombianas. El presente artículo busca aportar elementos para entender los ejes de ese debate público, desde una perspectiva que no pretende ser desinteresada, pues la educación superior garantiza el acceso al bien común representado en el conocimiento.

La tramoya estadística

En Colombia, las personas que hacen parte del 20% de la población con mayores ingresos económicos tiene diez veces más posibilidades de acceder a la educación superior que las comprendidas en el 20% con menores ingresos. De acuerdo con el más reciente informe del Centro Universitario de Desarrollo (Cinda) sobre la educación superior en Iberoamérica, en 2009 la “brecha” de cobertura entre el grupo más rico y el más pobre del país era la más amplia de esta región imaginaria, al aproximarse a los 80 puntos de diferencia (Brunner y Ferrada Hurtado, 2011: 168).

En el lenguaje técnico utilizado en el estudio, la tasa bruta de cobertura para el quintil 5 (el más rico) era del 88%, mientras para el quintil 1 (el más pobre) sólo llegaba al 8,5%. En otras palabras, entre los colombianos y colombianas con mayores recursos económicos estudiaban en la educación superior casi noventa personas de cualquier edad, con respecto a cien entre los 17 y los 21 años (1), al tiempo que entre los de menores recursos únicamente lo podían hacer nueve de cada cien, alargando un poco la cifra, con referencia al mismo rango de edades. En términos generales, los más ricos ingresaban a las universidades más prestigiosas o con mejor calidad educativa, cualquiera que sea el criterio para medirla, mientras que la mayoría de los pertenecientes a los otros quintiles se repartían entre las universidades de calidad media y baja, las instituciones universitarias y los institutos técnicos y tecnológicos, principalmente privados, que proliferaron en el país gracias a la oferta de una educación barata y poco estructurada y a los endebles mecanismos gubernamentales de control y vigilancia.

El cálculo de esta enorme desigualdad social, llamada “brecha” por los investigadores del Cinda, tuvo como base el trabajo elaborado por Luis Enrique Orozco (2010) (2), profesor de la Universidad de los Andes, sobre la política de cobertura en Colombia entre 2002 y 2008. No obstante, en un informe posterior realizado por la OCDE y el Banco Mundial (2012), la “brecha” se redujo de un solo golpe a la mitad. Para analizar la inequidad en la educación superior, los investigadores de las dos instituciones recurrieron a la Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean (Sedlac) (3) y a la encuesta de hogares del DANE, mediante la utilización de un método comparado que, sin desvirtuar las conclusiones del Cinda (4), tuvo el propósito político de relativizar las desigualdades en el acceso y justificar una política de inclusión diferenciada y jerarquizada a la educación superior, dirigida a los estudiantes con menores recursos económicos.

Sin mayores explicaciones optaron por referirse a la tasa neta de cobertura, a la relación entre el número de estudiantes con edad de acceder a la educación superior y los habitantes del país comprendidos en la misma franja etaria, pero cambiaron esta última, definida por el DANE, por una más amplia, entre los 18 y los 24 años. Además ponderaron el ingreso de acuerdo con el tamaño de la unidad familiar, extrapolaron los “microdatos” de la encuesta hogares al conjunto de la población y, al igual que el Gobierno, incorporaron el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) a las estadísticas de cobertura. En esta institución, postsecundaria y estatal, estudian fundamentalmente personas pertenecientes a los quintiles 1 al 3, quienes reciben un tipo de formación que en términos generales no reúne las características de la educación superior (5). Víctor Manuel Gómez (2013: 1), profesor de la Universidad Nacional de Colombia, hace el siguiente balance sobre la inclusión oficial del Sena en los cálculos estatales, orientada a ocultar el escaso crecimiento de la cobertura en la educación técnica y tecnológica (ETyT) entre 2002 y 2012:

“Se evidencia un rotundo fracaso en la política pues la participación de la ETyT en la matrícula total del nivel superior sólo llega al 19,4% en 2011, muy lejos de la meta propuesta del 45%, a pesar de los millones de dólares invertidos en programas de fomento y fortalecimiento de la ETyT entre 2006 y 2010.

En el caso de la educación técnica se evidencia un notorio descenso en la matrícula, alcanzó un mínimo crecimiento en la década (0,3%) y sólo tiene 6,2% de participación en la matrícula total del nivel superior. Lo que aleja totalmente la posibilidad de lograr las metas propuestas en la política.

Por su parte, la educación tecnológica sólo alcanzó el 13,7% de la matrícula en 2011. La matrícula combinada de ambas, 19,4%, es muy distante de la meta del 45% propuesta en la política.

Ante el rotundo fracaso de esta política se recurre al Sena para inflar —artificial e irregularmente— las cifras de cobertura. Sin las cifras del Sena la política de expansión de la cobertura mediante la ETyT es un total fracaso. De aquí la importancia estratégica para ambos gobiernos de ese período de utilizar las cifras del Sena. El objetivo real de la política es mayor cobertura sin calidad”.

Mediante tales procedimientos estadísticos, los investigadores de la OCDE y el Banco Mundial llegaron a la conclusión de que en Colombia los estudiantes pertenecientes a las familias de mayores ingresos económicos sólo tenían cinco veces más posibilidades de acceder a la educación superior que los más pobres. Según su trabajo, en 2009 la tasa de cobertura neta del quintil más pobre (9,7%) fue un poco superior a la bruta calculada por el Cinda, pero la del quintil más rico fue muy inferior (50%) (OCDE y Banco Mundial, 2012: 114). Los asesores y funcionarios de las dos instituciones elaboraron series de datos que reflejan una menor desigualdad; sin embargo, en el resto del trabajo regresaron a la tasa bruta de cobertura que, como dice Orozco (2010: 91), es más favorable a los gobiernos, pues siempre resulta más alta y demuestra mayor acceso a la educación superior que la neta.

Los efectos de este contraste técnico no están limitados a las oficinas de los consultores o a los espacios académicos, sino que, desde antes de la publicación de dicho informe, hacen parte de la tramoya estadística del debate sobre la educación superior que en la actualidad se realiza en el país. El 11 de marzo de 2011, el MEN publicó el ABC del proyecto de reforma a la educación superior en Colombia, el cual en el primer punto definía su sentido:

“Colombia necesita invertir en educación y está comprobado que la educación es el mejor negocio que puede hacer un país. Es promesa del presidente Juan Manuel Santos crear todas las condiciones para que todos nuestros jóvenes tengan la oportunidad de educarse bien y con altos estándares de calidad. Calidad que hoy demanda la sociedad en su búsqueda de mayor equidad, bienestar y desarrollo. Y con esta reforma desde el Ministerio de Educación Nacional, en cabeza de la ministra María Fernanda Campo, estamos respondiendo a esa demanda” (MEN: 2011).

Aunque no resulta fácil obviar la caracterización de la educación como un negocio, que llevó al Gobierno a proponer la legalización de las instituciones con ánimo de lucro, la legitimación de la propuesta se basaba en la ampliación del acceso, en nombre de la equidad, y en los altos estándares de calidad. La desigualdad social en términos de oportunidades que refleja la baja cobertura en el país, incluso maquillada como lo hacen la OCDE y el Banco Mundial, en sintonía y como complemento a la propuesta gubernamental, se convirtió en el elemento central para reformar la Ley 30 de 1992, junto a la calidad, entendida fundamentalmente como la pertinencia de la educación superior para el mercado de servicios técnicos, tecnológicos y profesionales. En ningún momento, el MEN propuso ofrecerles a los estudiantes de los quintiles 1 a 3 una educación universitaria, técnica o tecnológica con una calidad similar a la del estrato 5. Por tal razón, el Sena pareció ser la mejor alternativa, aun a costa de desvirtuar su misión, muy importante para el país, consistente en formar a los estudiantes para la realización de labores específicas.

Aunque el gobierno Santos retiró su propuesta de reforma, después de un intenso debate y de las movilizaciones estudiantiles, ésta sigue siendo reelaborada y relegitimada bajo la forma de una política pública, con el auspicio del CESU, donde prevalecen los representantes gubernamentales, los rectores de las universidades privadas y de las públicas, la mayoría de estos últimos nombrados en función de su afinidad o compatibilidad con el Gobierno o de su adaptabilidad a las directrices oficiales. La solución a la desigualdad social que implica el acceso diferenciado y jerarquizado a la educación terciaria se continúa concibiendo, ahora con el respaldo explícito de la OCDE y el Banco Mundial, como la inclusión de los estudiantes individualmente considerados, mediante subvenciones a los más pobres y créditos a las clases medias, en instituciones de educación superior, con énfasis en una formación de bajo costo, supuestamente técnica y tecnológica, dirigida a la realización de labores específicas y no a una formación general dentro de un campo artístico, profesional o científico.

Citas

1. Franja etaria de referencia establecida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE).

2. El grupo de investigadores del Cinda sobre Colombia (Orozco, Castillo y Roa, 2011) estuvo integrado por Luis Enrique Orozco Silva, especialista principal (Universidad de los Andes), Luis Carlos Castillo Gómez (Universidad del Valle) y Alberto Roa Varelo (Universidad del Norte).

3. La Sedlac es una base de microdatos provenientes de las encuestas de hogares, gestionada conjuntamente por el Banco Mundial y el Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (Cedlas) de la Universidad Nacional de La Plata (Argentina).

4. “La tasa de cobertura neta en Colombia a efectos del Sedlac (23,1% en 2010) se calcula preguntando a todos los jóvenes de entre 18 y 24 años en las encuestas sobre las familias si actualmente estudian en una institución de educación superior, y dividiendo el número de los que responden afirmativamente entre el número total de jóvenes encuestados de 18-24 años, aplicando la ponderación adecuada para extrapolar los datos de la encuesta al conjunto de la población” (OCDE y Banco Mundial, 2012: 114).

5. Ni siquiera si se utiliza la perspectiva de las competencias que defiende el Gobierno, la educación impartida por el Sena puede ser considerada como educación superior: “Desde esta perspectiva es totalmente cuestionable la práctica actual de integración de programas del Sena a la educación superior, dado que esta institución no tiene como misión ni objetivo la formación de competencias genéricas en sus estudiantes. Tal vez por esta razón es que se exime a estos egresados del Sena a tomar la prueba Saber Pro. Sus resultados serían pésimos y cuestionarían aún más esta práctica irregular ya mencionada. Cobertura sin calidad ha sido entonces el principio rector de la política de educación” (Gómez, 2013: 3).

(*) Texto recientemente publicado en la Revista Foro No 80

Doctor en ciencia política de la Universidad Católica de Lovaina y profesor asociado de la Universidad Nacional de Colombia.

La reforma a la educación superior en Colombia ha estado atravesada por un debate público en el que los estudiantes han sido los principales protagonistas. A finales de 2011, la Mesa Amplia Nacional Estudiantil (MANE), con el apoyo de algunos docentes y representantes de partidos políticos, logró que el Gobierno retirara el proyecto destinado a modificar la Ley 30 de 1992. El ánimo de lucro que se pretendía institucionalizar con la nueva norma y las inconsistencias internas de la propuesta del Ministerio de Educación Nacional (MEN), así como el cambio en los repertorios de la acción del movimiento estudiantil, que se sintonizaron más con el conjunto de la sociedad colombiana, contribuyeron a fortalecer y legitimar su posición. Con posterioridad, la ministra de Educación cambió la estrategia y empezó a legitimar su iniciativa bajo la forma de una política pública que, sin embargo, tiene el mismo objetivo: ampliar la cobertura con base en el Sena y en la educación técnica y tecnológica de bajo costo. Después de casi dos años, los argumentos se han ido enriqueciendo con más elementos. El Gobierno encontró en el CESU su mejor aliado para insistir en la inclusión social con bajo presupuesto, apoyado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Banco Mundial, al tiempo que los estudiantes intentan construir un proyecto que se base en la igualdad de oportunidades y tienen como soporte diferentes estudios de docentes e investigadores de las universidades colombianas. El presente artículo busca aportar elementos para entender los ejes de ese debate público, desde una perspectiva que no pretende ser desinteresada, pues la educación superior garantiza el acceso al bien común representado en el conocimiento.

La tramoya estadística

En Colombia, las personas que hacen parte del 20% de la población con mayores ingresos económicos tiene diez veces más posibilidades de acceder a la educación superior que las comprendidas en el 20% con menores ingresos. De acuerdo con el más reciente informe del Centro Universitario de Desarrollo (Cinda) sobre la educación superior en Iberoamérica, en 2009 la “brecha” de cobertura entre el grupo más rico y el más pobre del país era la más amplia de esta región imaginaria, al aproximarse a los 80 puntos de diferencia (Brunner y Ferrada Hurtado, 2011: 168).

En el lenguaje técnico utilizado en el estudio, la tasa bruta de cobertura para el quintil 5 (el más rico) era del 88%, mientras para el quintil 1 (el más pobre) sólo llegaba al 8,5%. En otras palabras, entre los colombianos y colombianas con mayores recursos económicos estudiaban en la educación superior casi noventa personas de cualquier edad, con respecto a cien entre los 17 y los 21 años (1), al tiempo que entre los de menores recursos únicamente lo podían hacer nueve de cada cien, alargando un poco la cifra, con referencia al mismo rango de edades. En términos generales, los más ricos ingresaban a las universidades más prestigiosas o con mejor calidad educativa, cualquiera que sea el criterio para medirla, mientras que la mayoría de los pertenecientes a los otros quintiles se repartían entre las universidades de calidad media y baja, las instituciones universitarias y los institutos técnicos y tecnológicos, principalmente privados, que proliferaron en el país gracias a la oferta de una educación barata y poco estructurada y a los endebles mecanismos gubernamentales de control y vigilancia.

El cálculo de esta enorme desigualdad social, llamada “brecha” por los investigadores del Cinda, tuvo como base el trabajo elaborado por Luis Enrique Orozco (2010) (2), profesor de la Universidad de los Andes, sobre la política de cobertura en Colombia entre 2002 y 2008. No obstante, en un informe posterior realizado por la OCDE y el Banco Mundial (2012), la “brecha” se redujo de un solo golpe a la mitad. Para analizar la inequidad en la educación superior, los investigadores de las dos instituciones recurrieron a la Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean (Sedlac) (3) y a la encuesta de hogares del DANE, mediante la utilización de un método comparado que, sin desvirtuar las conclusiones del Cinda (4), tuvo el propósito político de relativizar las desigualdades en el acceso y justificar una política de inclusión diferenciada y jerarquizada a la educación superior, dirigida a los estudiantes con menores recursos económicos.

Sin mayores explicaciones optaron por referirse a la tasa neta de cobertura, a la relación entre el número de estudiantes con edad de acceder a la educación superior y los habitantes del país comprendidos en la misma franja etaria, pero cambiaron esta última, definida por el DANE, por una más amplia, entre los 18 y los 24 años. Además ponderaron el ingreso de acuerdo con el tamaño de la unidad familiar, extrapolaron los “microdatos” de la encuesta hogares al conjunto de la población y, al igual que el Gobierno, incorporaron el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) a las estadísticas de cobertura. En esta institución, postsecundaria y estatal, estudian fundamentalmente personas pertenecientes a los quintiles 1 al 3, quienes reciben un tipo de formación que en términos generales no reúne las características de la educación superior (5). Víctor Manuel Gómez (2013: 1), profesor de la Universidad Nacional de Colombia, hace el siguiente balance sobre la inclusión oficial del Sena en los cálculos estatales, orientada a ocultar el escaso crecimiento de la cobertura en la educación técnica y tecnológica (ETyT) entre 2002 y 2012:

“Se evidencia un rotundo fracaso en la política pues la participación de la ETyT en la matrícula total del nivel superior sólo llega al 19,4% en 2011, muy lejos de la meta propuesta del 45%, a pesar de los millones de dólares invertidos en programas de fomento y fortalecimiento de la ETyT entre 2006 y 2010.

En el caso de la educación técnica se evidencia un notorio descenso en la matrícula, alcanzó un mínimo crecimiento en la década (0,3%) y sólo tiene 6,2% de participación en la matrícula total del nivel superior. Lo que aleja totalmente la posibilidad de lograr las metas propuestas en la política.

Por su parte, la educación tecnológica sólo alcanzó el 13,7% de la matrícula en 2011. La matrícula combinada de ambas, 19,4%, es muy distante de la meta del 45% propuesta en la política.

Ante el rotundo fracaso de esta política se recurre al Sena para inflar —artificial e irregularmente— las cifras de cobertura. Sin las cifras del Sena la política de expansión de la cobertura mediante la ETyT es un total fracaso. De aquí la importancia estratégica para ambos gobiernos de ese período de utilizar las cifras del Sena. El objetivo real de la política es mayor cobertura sin calidad”.

Mediante tales procedimientos estadísticos, los investigadores de la OCDE y el Banco Mundial llegaron a la conclusión de que en Colombia los estudiantes pertenecientes a las familias de mayores ingresos económicos sólo tenían cinco veces más posibilidades de acceder a la educación superior que los más pobres. Según su trabajo, en 2009 la tasa de cobertura neta del quintil más pobre (9,7%) fue un poco superior a la bruta calculada por el Cinda, pero la del quintil más rico fue muy inferior (50%) (OCDE y Banco Mundial, 2012: 114). Los asesores y funcionarios de las dos instituciones elaboraron series de datos que reflejan una menor desigualdad; sin embargo, en el resto del trabajo regresaron a la tasa bruta de cobertura que, como dice Orozco (2010: 91), es más favorable a los gobiernos, pues siempre resulta más alta y demuestra mayor acceso a la educación superior que la neta.

Los efectos de este contraste técnico no están limitados a las oficinas de los consultores o a los espacios académicos, sino que, desde antes de la publicación de dicho informe, hacen parte de la tramoya estadística del debate sobre la educación superior que en la actualidad se realiza en el país. El 11 de marzo de 2011, el MEN publicó el ABC del proyecto de reforma a la educación superior en Colombia, el cual en el primer punto definía su sentido:

“Colombia necesita invertir en educación y está comprobado que la educación es el mejor negocio que puede hacer un país. Es promesa del presidente Juan Manuel Santos crear todas las condiciones para que todos nuestros jóvenes tengan la oportunidad de educarse bien y con altos estándares de calidad. Calidad que hoy demanda la sociedad en su búsqueda de mayor equidad, bienestar y desarrollo. Y con esta reforma desde el Ministerio de Educación Nacional, en cabeza de la ministra María Fernanda Campo, estamos respondiendo a esa demanda” (MEN: 2011).

Aunque no resulta fácil obviar la caracterización de la educación como un negocio, que llevó al Gobierno a proponer la legalización de las instituciones con ánimo de lucro, la legitimación de la propuesta se basaba en la ampliación del acceso, en nombre de la equidad, y en los altos estándares de calidad. La desigualdad social en términos de oportunidades que refleja la baja cobertura en el país, incluso maquillada como lo hacen la OCDE y el Banco Mundial, en sintonía y como complemento a la propuesta gubernamental, se convirtió en el elemento central para reformar la Ley 30 de 1992, junto a la calidad, entendida fundamentalmente como la pertinencia de la educación superior para el mercado de servicios técnicos, tecnológicos y profesionales. En ningún momento, el MEN propuso ofrecerles a los estudiantes de los quintiles 1 a 3 una educación universitaria, técnica o tecnológica con una calidad similar a la del estrato 5. Por tal razón, el Sena pareció ser la mejor alternativa, aun a costa de desvirtuar su misión, muy importante para el país, consistente en formar a los estudiantes para la realización de labores específicas.

Aunque el gobierno Santos retiró su propuesta de reforma, después de un intenso debate y de las movilizaciones estudiantiles, ésta sigue siendo reelaborada y relegitimada bajo la forma de una política pública, con el auspicio del CESU, donde prevalecen los representantes gubernamentales, los rectores de las universidades privadas y de las públicas, la mayoría de estos últimos nombrados en función de su afinidad o compatibilidad con el Gobierno o de su adaptabilidad a las directrices oficiales. La solución a la desigualdad social que implica el acceso diferenciado y jerarquizado a la educación terciaria se continúa concibiendo, ahora con el respaldo explícito de la OCDE y el Banco Mundial, como la inclusión de los estudiantes individualmente considerados, mediante subvenciones a los más pobres y créditos a las clases medias, en instituciones de educación superior, con énfasis en una formación de bajo costo, supuestamente técnica y tecnológica, dirigida a la realización de labores específicas y no a una formación general dentro de un campo artístico, profesional o científico.

Citas

1. Franja etaria de referencia establecida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE).

2. El grupo de investigadores del Cinda sobre Colombia (Orozco, Castillo y Roa, 2011) estuvo integrado por Luis Enrique Orozco Silva, especialista principal (Universidad de los Andes), Luis Carlos Castillo Gómez (Universidad del Valle) y Alberto Roa Varelo (Universidad del Norte).

3. La Sedlac es una base de microdatos provenientes de las encuestas de hogares, gestionada conjuntamente por el Banco Mundial y el Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (Cedlas) de la Universidad Nacional de La Plata (Argentina).

4. “La tasa de cobertura neta en Colombia a efectos del Sedlac (23,1% en 2010) se calcula preguntando a todos los jóvenes de entre 18 y 24 años en las encuestas sobre las familias si actualmente estudian en una institución de educación superior, y dividiendo el número de los que responden afirmativamente entre el número total de jóvenes encuestados de 18-24 años, aplicando la ponderación adecuada para extrapolar los datos de la encuesta al conjunto de la población” (OCDE y Banco Mundial, 2012: 114).

5. Ni siquiera si se utiliza la perspectiva de las competencias que defiende el Gobierno, la educación impartida por el Sena puede ser considerada como educación superior: “Desde esta perspectiva es totalmente cuestionable la práctica actual de integración de programas del Sena a la educación superior, dado que esta institución no tiene como misión ni objetivo la formación de competencias genéricas en sus estudiantes. Tal vez por esta razón es que se exime a estos egresados del Sena a tomar la prueba Saber Pro. Sus resultados serían pésimos y cuestionarían aún más esta práctica irregular ya mencionada. Cobertura sin calidad ha sido entonces el principio rector de la política de educación” (Gómez, 2013: 3).

(*) Texto recientemente publicado en la Revista Foro No 80

Doctor en ciencia política de la Universidad Católica de Lovaina y profesor asociado de la Universidad Nacional de Colombia.