Al no tener impacto fiscal, la ley estatutaria de educación naufraga en el Congreso

El camino de la ley estatutaria de educación, la principal apuesta en este asunto del Gobierno de Petro, se está enredando en el Senado. En los debates que se han llevado a cabo en la Comisión I, algunos senadores, como Paloma Valencia, del Centro Democrático, insistieron en la importancia de conocer el impacto fiscal de esta norma. En su intervención, por ejemplo, señaló que se “sentía incapaz de votar por un proyecto del que no sabemos cuánto vale ni con qué se va a pagar”.

El camino de la ley estatutaria de educación, la principal apuesta en este asunto del Gobierno de Petro, se está enredando en el Senado. En los debates que se han llevado a cabo en la Comisión I, algunos senadores, como Paloma Valencia, del Centro Democrático, insistieron en la importancia de conocer el impacto fiscal de esta norma. En su intervención, por ejemplo, señaló que se “sentía incapaz de votar por un proyecto del que no sabemos cuánto vale ni con qué se va a pagar”.

El impacto fiscal y el monto que tendrá esta norma no es una discusión nueva. Desde que empezó el trámite de la ley estatutaria en la Cámara de Representantes, en septiembre del año pasado, algunos expertos en educación insistían en la importancia de conocer un valor estimado.

Ante las dudas, la ministra de Educación, Aurora Vergara, en más de una oportunidad explicó que las leyes estatutarias no deben detallar el tema presupuestal, porque su esencia es garantizar derechos fundamentales y, además, tienen una jerarquía sobre otro tipo de leyes, como las orgánicas y las ordinarias.

Desde el ministerio de Educación insisten que la “jurisprudencia colombiana ha sido enfática en señalar que para poder financiar los derechos, los Gobiernos tienen la responsabilidad de destinar hasta el máximo de los recursos disponibles de manera progresiva y no regresiva”.

De hecho, a los diversos debates han llevado un documento en el que realizaron el análisis fiscal que tendría esta iniciativa. Una labor que, según dice Óscar Sánchez, viceministro de educación preescolar, básica y media, llevan cerca de un año trabajando para estimar “los costos y los ingresos que requiere esta ley. Concluimos, por ejemplo, que se podría garantizar la universalización del derecho desde los 0 hasta los 18 años en 2037 y, en educación superior, para 2043″.

Para Rodrigo Uprimny, investigador de Dejusticia y profesor de la Universidad Nacional, efectivamente sería políticamente “deseable” que, al aprobarse una ley estatutaria, se evalúe el impacto fiscal que tendría, pues, en su opinión, “todos los derechos implican gastos en algún determinado momento para garantizarlos. No hay derechos gratis”.

Uprimny, no obstante, dice que aunque los senadores consideren que es fundamental conocer en este punto el valor de la ley estatutaria, no es cierto que, de no contar con este análisis, la ley sea inconstitucional. Lo sería, asegura, si fuera una ley que ordene el gasto o establezca beneficios fiscales. “Es en esos casos en que falta el análisis fiscal y es cuando puede generar la inconstitucionalidad”, anota.

A los ojos de Floralba Padrón Pardo, del observatorio de agenda legislativa y asuntos electorales de la Universidad del Externado, en el caso de la ley estatutaria de educación, en el documento no se establece la creación de una entidad o de “algo que requiera que el Congreso conozca cuánto cuesta, dónde se va a llevar a cabo o cómo lo va a hacer”. El proyecto que se está debatiendo, añade, no ordena ningún gasto, ni establece beneficios tributarios. Lo que está escrito, precisa, “es la definición de los contenidos de un derecho fundamental”.

El caso más reciente de una ley estatutaria que se debatió en el país es la de salud, aprobada en 2015. Para ese entonces, la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-313 de 2014, consideró que esta norma no requería análisis de impacto fiscal como exigencia procedimental, porque no ordenaba gasto y no establecía beneficios fiscales. Esto, añade Uprimny, teniendo en cuenta que esta ley estatutaria iba a tener implicaciones fiscales a largo plazo, principalmente porque redefinía los contornos y alcances del plan obligatorio de salud.

¿Cuánto costaría garantizar el derecho a la educación?

Aunque para algunos juristas el hecho de que no exista aún el aval fiscal no quiere decir que sea una ley inconstitucional, para otras personas del mundo de la educación es fundamental conocer ese dato. Entre ellos, se encuentra Gloria Bernal, directora del Laboratorio de Economía de la Educación de la Javeriana (LEE). Para ella, es esencial, principalmente, porque en la ley se habla de “aumentar cobertura, calidad y pertinencia de la educación en todos los niveles y a todas las personas durante el ciclo de vida de la persona”.

Por eso, Bernal opina que sería irresponsable “no tener una estimación de los gastos o una mínima planificación de cómo sería la implementación de la ley”.

Con el propósito de calcular un valor estimado, el LEE realizó un análisis que determinó cuánto costaría aumentar la cobertura para garantizar este derecho. Para ello, se basó en la canasta educativa de cada estudiante en cada uno de los niveles educativos.

Según los cálculos del LEE, se “necesitarían al menos unos $40.8 billones al año, adicionales para financiar la ampliación de cobertura en educación inicial, básica, media y superior propuesta en la ley estatutaria”. Esta cifra, añade el laboratorio, no tiene en cuenta otros aspectos que están estipulados en la norma, como la calidad o la infraestructura.

El viceministro Sánchez, no obstante, pide tomar esta cifra con pinzas. Lo primero que dice es que es un valor que es creciente y en el cual influyen una serie de variables, como las diferentes fuentes de financiación que tiene la educación, las proyecciones demográficas, las canastas educativas o los tiempos de implementación. Para tener una cifra aproximada, cuenta Sánchez, desde la cartera establecieron un análisis para determinar las cifras con los distintos supuestos de gradualidad.

En el documento presentado a la Comisión I del Senado, ahorrándonos la parte técnica, se tuvo en cuenta las canastas educativas, que comprenden los insumos materiales, físicos, financieros y de personal que requieren para cada uno de los niveles educativos. Con cada una de estas variables, se estimó su costo unitario, los beneficiarios actuales y el año en el que se cumpliría la meta en cada uno de los grados.

Por ejemplo, en la educación preescolar, básica y media el presupuesto del talento humano, como los orientadores escolares para el apoyo psicosocial y los auxiliares para población en condición de discapacidad, arrancaría en 2024 en $34,6 billones. Un valor que, según dice Sánchez, subiría en 2025 a $37,6 billones y así seguiría incrementando hasta 2037, que es cuando se alcanza la universalidad en este grado.

Otra de las variables que Sánchez considera que se debe tener en cuenta en este debate tiene que ver con la población en edad escolar, pues el ministerio estima que cada vez va a haber menos niños y niñas. Por ejemplo, dice, en la actualidad hay 11 millones de niños hasta los 18 años y, según sus cálculos, se reduciría a 9,5 millones en 2037. Entonces, dice Sánchez, “se requeriría un gasto menor para los diferentes grados escolares”.

A la preocupación por el tema financiero, se suman otros puntos que inquietan a la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), que, según dicen, si bien fueron manifestadas en algunas audiencias públicas, “no fueron tomadas en cuenta en el proyecto, lo que indica que el ejercicio de participación ciudadana no fue genuino”. Entre esos cuestionamientos está la definición de educación como un bien común, la limitación del alcance del proyecto o el vacío al no reconoce explícitamente que el sistema educativo es mixto.

Mientras algunos expertos siguen expresando algunas de sus principales preocupaciones de esta ley, su camino por el Congreso sigue siendo incierto. Aún no ha concluido el primer debate en la Comisión I y falta que se discuta el documento en la Plenaria del Senado. Todo este consenso lo debe conseguir antes del 20 de junio para que sea aprobada y reglamentada.

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