“Esta sociedad pierde tiempo en debates abstractos”: Todd Howland

¿Cuál es el balance que usted, como representante de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, hace en cuanto al sistema de justicia especial creado para juzgar a los actores del conflicto interno colombiano?

El acuerdo debe ser leído y entendido de manera integral: presenta un conjunto de mecanismos que buscan promover la justicia mediante iniciativas especiales de verdad, responsabilidad penal, búsqueda de desaparecidos, reparación y garantías de no repetición. La lectura aislada de uno de los componentes temáticos conduce a equivocaciones. Por ejemplo, leer la Jurisdicción Especial para la Paz sin el segmento relativo a la Comisión de la Verdad, llevaría a una distorsión del balance que se quiere lograr para promover la rendición de cuentas y el reconocimiento de responsabilidades. Pasa lo mismo si solo se considera lo contenido en el acuerdo sobre drogas ilícitas, ignorando el relativo a desarrollo rural. El acuerdo final es uno.

¿En el acuerdo hay garantías y espacios suficientes para que las víctimas tengan la seguridad de que sus derechos serán atendidos por encima de los de los victimarios?

Pienso que sí, pero puede ser mejor. La implementación del acuerdo es fundamental: una cosa son las garantías en el papel, otra son estas en la práctica. Es, además, importante entender que el sistema planteado en el acuerdo de paz es integral y está tratando de dar más espacio a las víctimas con acciones que no se limitan al campo penal, pues este se queda corto frente a los derechos de quienes han sufrido violaciones.

Se ha dicho que el tribunal para la paz, sus secciones, salas y su unidad de investigación y acusación, “sustituirán” al poder judicial ordinario. ¿Es también una preocupación de la Oficina?

No es una preocupación. Es aceptable que se creen secciones, salas y unidades de investigación en el marco de una iniciativa especial de persecución penal que se enmarque en un acuerdo de paz. Los tipos de casos que serán abordados demandan un tratamiento especial. Las expectativas de justicia son gigantescas. Nuestra Oficina brindará su acompañamiento para que esa iniciativa especial aplique los estándares internacionales y promueva la garantía de los derechos de las víctimas. De manera paralela, el Estado colombiano tendrá que seguir administrando justicia en relación con otro tipo de causas judiciales y promoviendo formas efectivas de justicia en las comunidades y territorios.

¿Cuáles son los derechos incuestionables de la víctimas que no pueden ser relegados ni olvidados en ningún caso por la justicia transicional?

La administración de justicia penal es medular para satisfacer los derechos de las víctimas. Pero no se debe perder de vista que este no es el medio más idóneo para producir ciertos resultados, como la reconstrucción de la memoria histórica o implementar reformas que garanticen la no repetición de ciertas violaciones. Por poner un caso, si no hay cambios estructurales en cultivos ilícitos y minería ilegal, será muy difícil la no repetición. El limitado alcance de la justicia penal conduce a la necesidad de resaltar el valor de otras herramientas. Espero que la discusión trascienda los temas penales.

¿Le preocupa que a los máximos responsables de crímenes de guerra no se les aplique la justicia debida por la supuesta laxitud del sistema de paz?

El acuerdo de paz está concebido para conseguir cambios que conduzcan a mayor respeto y protección de los derechos humanos de las víctimas y de todas las personas. La manera como el sistema integral de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición (VJRNR) aborde las violaciones del pasado, establezca responsabilidades y reconozca el sufrimiento de las víctimas es, ciertamente, uno de los aspectos que la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos acompañará.

“Acompañar” podría significar que sí le preocupa el contenido del acuerdo, aunque no lo dice explícitamente…

No es un problema del contenido del acuerdo o de las normas, sino de la manera como serán implementadas las medidas. Si los distintos componentes operan de manera adecuada y complementaria, esta no tiene que ser una preocupación.

¿Para la Oficina de Derechos Humanos de Naciones Unidas que usted representa existe igual responsabilidad o diferente, y en qué grado, entre los actores ilegales de la guerra y los agentes que representan al Estado?

Lo importante es que no se repitan las violaciones. El acuerdo de paz debe tener como fin la no repetición. Para conseguirla, el camino que debe seguirse incluye el doloroso recorrido por la reconstrucción de la verdad, el combate a la impunidad, la confrontación de la negación de las violaciones, el reconocimiento de las víctimas y su sufrimiento y la reparación. Las personas responsables de las violaciones también hacen parte del proceso de construcción de la paz. La manera como asuman su responsabilidad será determinante.

Los opositores del proceso de paz han dicho que los militares y policías no pueden ser “igualados” con los alzados en armas ante la justicia especial, porque los primeros actuaban a nombre del Estado. ¿En el Sistema Internacional de Derechos Humanos las responsabilidades judiciales de los agentes oficiales se disminuyen?

Aquí parece haber mucha confusión. El Estado y sus agentes tienen la especial responsabilidad de respetar y proteger los derechos humanos: ejercen el poder público. La Constitución colombiana establece, expresamente, que mientras los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, “los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. El Derecho Internacional refleja esta misma concepción y, por eso, cuando un Estado no hace nada frente a los abusos de poder u otro tipo de violaciones (de sus agentes) cometidas bajo el amparo de la ley, es responsable internacionalmente. Esto no quiere decir que otros actores, como los miembros de un grupo ilegal, no puedan ser encontrados responsables de violaciones.

¿Por qué recae en los estados y en sus agentes la “especial responsabilidad” de proteger los derechos humanos?

La atribución de responsabilidad internacional al Estado y el estándar superior de responsabilidad de los funcionarios públicos, en particular de los mandos, son nociones que nacen del interés legítimo de todas las sociedades, de controlar el ejercicio del poder público, prevenir que este no se desvíe o garantizar que el poder estatal no pueda ser utilizado para proteger a personas que han cometido violaciones.

En general, ¿hay que desconfiar del sistema especial de justicia, como dicen los críticos del acuerdo?

Los debates en Colombia suelen estancarse a partir de lecturas que polarizan y que son extremas. Por ejemplo, que los acuerdos son lo mejor o lo peor que le puede pasar al país. Sin embargo, insisto, lo que se debe estar debatiendo es cómo se pueden implementar los acuerdos para lograr la mayor cantidad de cambios favorables para los derechos humanos. Otro ejemplo: en materia de justicia, la discusión debería centrarse en cómo aprovechar lo acordado para avanzar en el proceso de reconocimiento de las atrocidades, tan postergado en el país. Esta es una sociedad que pierde tiempo en debates abstractos y no asume que el impacto de una ley o de un acuerdo, realmente depende de su ejecución.

Pero, por el momento, parece que todo el mundo se centra en los textos más que en las acciones…

Las normas (escritas) pueden ser perfectas, pero su aplicación, equivocada. Asimismo, pueden ser ambiguas o problemáticas y su interpretación y aplicación, resultar acertadas. Podemos pasar días discutiendo el contenido de lo acordado y resaltando sus problemas. Creo, sin embargo, que los esfuerzos deben concentrarse en que los principios del derecho internacional de los derechos humanos sean, efectivamente, aplicados.

En concreto, ¿los compromisos escritos satisfacen las exigencias pero la comunidad internacional teme que no se cumplan en la práctica?

El sistema integral VJRNR tiene metas ambiciosas. Debe tenerlas porque la sociedad colombiana debe confrontar el amplio y profundo legado que ha dejado la atrocidad. La solicitud de pasar de la retórica a la práctica ha sido reiterada por organismos defensores de derechos humanos desde hace décadas.

La fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI), Fatou Bensouda, celebró el acuerdo, pero también pidió que “el país pase de la retórica a la acción”. Entonces, coincide con su Oficina…

Nuestro informe anual, presentado en marzo, señala que el acuerdo de paz es sólido conceptualmente, pero que hay riesgos porque no se ha pensado la óptica de la implementación. Nuestra atención está puesta en los aspectos prácticos de lo pactado. Por ejemplo, la Oficina brindará acompañamiento en el proceso de salida de los integrantes de las Farc de las cárceles y las partes pactaron que este paso debe darse con gran celeridad. Una de las condiciones consiste en que estas personas se sometan a la Jurisdicción Especial para la Paz, contribuyan al esclarecimiento de la verdad y apoyen las reparaciones. En el papel, suena lógico y relativamente sencillo. Pero en la práctica, el proceso es complejo y debe ser planificado de manera secuencial y condicional para que el tratamiento penal especial tenga sentido para las víctimas, para la sociedad en general e, incluso, para los beneficiarios.

¿Por qué el proceso debe adelantarse “secuencial y condicionalmente”?

Las acciones de preparación para asegurar que el tránsito a la civilidad sea exitoso, son múltiples e incluyen iniciativas novedosas de educación y trabajo para los liberados. Por otro lado, para las víctimas y el resto de la sociedad, su liberación no tendrá mucho sentido si no está atada al proceso de reconocimiento de su responsabilidad por los daños causados. Este ejemplo sencillo ilustra cómo todos los componentes están concatenados.

¿Es cierto que Colombia es el primer país del mundo en llegar a un acuerdo de paz después de aprobado el Estatuto de la CPI y que, en ese sentido, somos una especie de laboratorio que Naciones Unidas está examinando, un poco a ciegas?

¡Umm! Muchas veces las personas ciegas tienen mejor visión que las personas que ven. Pero volviendo al sentido de su pregunta, la jurisprudencia internacional sobre derechos humanos existe y evoluciona en el marco del Sistema Universal de la ONU y del Sistema Interamericano. El desarrollo del derecho penal internacional y el establecimiento de la Corte Penal Internacional están insertos en un marco más amplio. Las obligaciones del Estado colombiano en materia de justicia no comienzan ni terminan con la CPI. Es un mecanismo trascendental, pero no es el único relevante. Hay bastante experiencia. Esperemos que se sepa aprovechar.

Un punto clave para definir —en la discusión interna— es si habrá una paz “justa” con las sanciones alternativas que se aplicarán en la justicia transicional. ¿Cuál es la medida justa o la que resulta injusta para los organismos internacionales?

La paz justa consiste en la superación de las violaciones en las áreas de conflicto. La “justa” medida de castigo, como usted plantea, es un atributo que depende de muchos factores sociales y culturales. Claro que hay estándares jurídicos sobre la aplicación del derecho penal y éstos condicionarán la administración de justicia en Colombia. Una de las grandes justificaciones de la aplicación de medidas de justicia transicional es recuperar una noción robusta de justicia, una que tenga sentido para los distintos sectores de la sociedad. Esa meta —que la justicia adquiera valor y vigencia en Colombia— debería motivar la participación de la ciudadanía.

¿Es aceptable la reducción de penas a los responsables de delitos a cambio de verdad, perdón y promesa de no repetición, o no se pueden canjear una por los otros?

En muchos países, el sistema de justicia se basa en la reducción de penas a cambio de verdad. En Estados Unidos, por ejemplo, el 90 % de quienes están en las cárceles aceptan los cargos y, a cambio, se les reducen las penas.

Ante los miles de casos que tendrá que asumir la justicia transicional, ¿las víctimas tienen el derecho de señalar las investigaciones prioritarias para los jueces o esa selección debería contar con elementos más científicos y menos emocionales?

Se sabe que aquellos perpetradores que escondan o nieguen las violaciones o su responsabilidad en éstas no recibirán tratos más favorables. La participación de las víctimas es fundamental en relación con todos los componentes del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición. Deben tener parte activa y significativa en todas las fases de ejecución. En el marco de la Jurisdicción Especial para la Paz, sin su participación, los procesos no tendrían mayor sentido. Así que no sólo el proceso de priorización o selección debe ser adelantado en consulta directa con las víctimas, sino que todas las etapas deben incorporar un programa robusto de participación para ellas. No es un problema solamente técnico, de racionalidad o de emociones. El éxito de los mecanismos de justicia transicional depende de los cambios sociales que promuevan. Sin las víctimas y la sociedad, la justicia puede ser un escenario hueco.

¿Cuál es el balance que usted, como representante de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, hace en cuanto al sistema de justicia especial creado para juzgar a los actores del conflicto interno colombiano?

El acuerdo debe ser leído y entendido de manera integral: presenta un conjunto de mecanismos que buscan promover la justicia mediante iniciativas especiales de verdad, responsabilidad penal, búsqueda de desaparecidos, reparación y garantías de no repetición. La lectura aislada de uno de los componentes temáticos conduce a equivocaciones. Por ejemplo, leer la Jurisdicción Especial para la Paz sin el segmento relativo a la Comisión de la Verdad, llevaría a una distorsión del balance que se quiere lograr para promover la rendición de cuentas y el reconocimiento de responsabilidades. Pasa lo mismo si solo se considera lo contenido en el acuerdo sobre drogas ilícitas, ignorando el relativo a desarrollo rural. El acuerdo final es uno.

¿En el acuerdo hay garantías y espacios suficientes para que las víctimas tengan la seguridad de que sus derechos serán atendidos por encima de los de los victimarios?

Pienso que sí, pero puede ser mejor. La implementación del acuerdo es fundamental: una cosa son las garantías en el papel, otra son estas en la práctica. Es, además, importante entender que el sistema planteado en el acuerdo de paz es integral y está tratando de dar más espacio a las víctimas con acciones que no se limitan al campo penal, pues este se queda corto frente a los derechos de quienes han sufrido violaciones.

Se ha dicho que el tribunal para la paz, sus secciones, salas y su unidad de investigación y acusación, “sustituirán” al poder judicial ordinario. ¿Es también una preocupación de la Oficina?

No es una preocupación. Es aceptable que se creen secciones, salas y unidades de investigación en el marco de una iniciativa especial de persecución penal que se enmarque en un acuerdo de paz. Los tipos de casos que serán abordados demandan un tratamiento especial. Las expectativas de justicia son gigantescas. Nuestra Oficina brindará su acompañamiento para que esa iniciativa especial aplique los estándares internacionales y promueva la garantía de los derechos de las víctimas. De manera paralela, el Estado colombiano tendrá que seguir administrando justicia en relación con otro tipo de causas judiciales y promoviendo formas efectivas de justicia en las comunidades y territorios.

¿Cuáles son los derechos incuestionables de la víctimas que no pueden ser relegados ni olvidados en ningún caso por la justicia transicional?

La administración de justicia penal es medular para satisfacer los derechos de las víctimas. Pero no se debe perder de vista que este no es el medio más idóneo para producir ciertos resultados, como la reconstrucción de la memoria histórica o implementar reformas que garanticen la no repetición de ciertas violaciones. Por poner un caso, si no hay cambios estructurales en cultivos ilícitos y minería ilegal, será muy difícil la no repetición. El limitado alcance de la justicia penal conduce a la necesidad de resaltar el valor de otras herramientas. Espero que la discusión trascienda los temas penales.

¿Le preocupa que a los máximos responsables de crímenes de guerra no se les aplique la justicia debida por la supuesta laxitud del sistema de paz?

El acuerdo de paz está concebido para conseguir cambios que conduzcan a mayor respeto y protección de los derechos humanos de las víctimas y de todas las personas. La manera como el sistema integral de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición (VJRNR) aborde las violaciones del pasado, establezca responsabilidades y reconozca el sufrimiento de las víctimas es, ciertamente, uno de los aspectos que la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos acompañará.

“Acompañar” podría significar que sí le preocupa el contenido del acuerdo, aunque no lo dice explícitamente…

No es un problema del contenido del acuerdo o de las normas, sino de la manera como serán implementadas las medidas. Si los distintos componentes operan de manera adecuada y complementaria, esta no tiene que ser una preocupación.

¿Para la Oficina de Derechos Humanos de Naciones Unidas que usted representa existe igual responsabilidad o diferente, y en qué grado, entre los actores ilegales de la guerra y los agentes que representan al Estado?

Lo importante es que no se repitan las violaciones. El acuerdo de paz debe tener como fin la no repetición. Para conseguirla, el camino que debe seguirse incluye el doloroso recorrido por la reconstrucción de la verdad, el combate a la impunidad, la confrontación de la negación de las violaciones, el reconocimiento de las víctimas y su sufrimiento y la reparación. Las personas responsables de las violaciones también hacen parte del proceso de construcción de la paz. La manera como asuman su responsabilidad será determinante.

Los opositores del proceso de paz han dicho que los militares y policías no pueden ser “igualados” con los alzados en armas ante la justicia especial, porque los primeros actuaban a nombre del Estado. ¿En el Sistema Internacional de Derechos Humanos las responsabilidades judiciales de los agentes oficiales se disminuyen?

Aquí parece haber mucha confusión. El Estado y sus agentes tienen la especial responsabilidad de respetar y proteger los derechos humanos: ejercen el poder público. La Constitución colombiana establece, expresamente, que mientras los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, “los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. El Derecho Internacional refleja esta misma concepción y, por eso, cuando un Estado no hace nada frente a los abusos de poder u otro tipo de violaciones (de sus agentes) cometidas bajo el amparo de la ley, es responsable internacionalmente. Esto no quiere decir que otros actores, como los miembros de un grupo ilegal, no puedan ser encontrados responsables de violaciones.

¿Por qué recae en los estados y en sus agentes la “especial responsabilidad” de proteger los derechos humanos?

La atribución de responsabilidad internacional al Estado y el estándar superior de responsabilidad de los funcionarios públicos, en particular de los mandos, son nociones que nacen del interés legítimo de todas las sociedades, de controlar el ejercicio del poder público, prevenir que este no se desvíe o garantizar que el poder estatal no pueda ser utilizado para proteger a personas que han cometido violaciones.

En general, ¿hay que desconfiar del sistema especial de justicia, como dicen los críticos del acuerdo?

Los debates en Colombia suelen estancarse a partir de lecturas que polarizan y que son extremas. Por ejemplo, que los acuerdos son lo mejor o lo peor que le puede pasar al país. Sin embargo, insisto, lo que se debe estar debatiendo es cómo se pueden implementar los acuerdos para lograr la mayor cantidad de cambios favorables para los derechos humanos. Otro ejemplo: en materia de justicia, la discusión debería centrarse en cómo aprovechar lo acordado para avanzar en el proceso de reconocimiento de las atrocidades, tan postergado en el país. Esta es una sociedad que pierde tiempo en debates abstractos y no asume que el impacto de una ley o de un acuerdo, realmente depende de su ejecución.

Pero, por el momento, parece que todo el mundo se centra en los textos más que en las acciones…

Las normas (escritas) pueden ser perfectas, pero su aplicación, equivocada. Asimismo, pueden ser ambiguas o problemáticas y su interpretación y aplicación, resultar acertadas. Podemos pasar días discutiendo el contenido de lo acordado y resaltando sus problemas. Creo, sin embargo, que los esfuerzos deben concentrarse en que los principios del derecho internacional de los derechos humanos sean, efectivamente, aplicados.

En concreto, ¿los compromisos escritos satisfacen las exigencias pero la comunidad internacional teme que no se cumplan en la práctica?

El sistema integral VJRNR tiene metas ambiciosas. Debe tenerlas porque la sociedad colombiana debe confrontar el amplio y profundo legado que ha dejado la atrocidad. La solicitud de pasar de la retórica a la práctica ha sido reiterada por organismos defensores de derechos humanos desde hace décadas.

La fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI), Fatou Bensouda, celebró el acuerdo, pero también pidió que “el país pase de la retórica a la acción”. Entonces, coincide con su Oficina…

Nuestro informe anual, presentado en marzo, señala que el acuerdo de paz es sólido conceptualmente, pero que hay riesgos porque no se ha pensado la óptica de la implementación. Nuestra atención está puesta en los aspectos prácticos de lo pactado. Por ejemplo, la Oficina brindará acompañamiento en el proceso de salida de los integrantes de las Farc de las cárceles y las partes pactaron que este paso debe darse con gran celeridad. Una de las condiciones consiste en que estas personas se sometan a la Jurisdicción Especial para la Paz, contribuyan al esclarecimiento de la verdad y apoyen las reparaciones. En el papel, suena lógico y relativamente sencillo. Pero en la práctica, el proceso es complejo y debe ser planificado de manera secuencial y condicional para que el tratamiento penal especial tenga sentido para las víctimas, para la sociedad en general e, incluso, para los beneficiarios.

¿Por qué el proceso debe adelantarse “secuencial y condicionalmente”?

Las acciones de preparación para asegurar que el tránsito a la civilidad sea exitoso, son múltiples e incluyen iniciativas novedosas de educación y trabajo para los liberados. Por otro lado, para las víctimas y el resto de la sociedad, su liberación no tendrá mucho sentido si no está atada al proceso de reconocimiento de su responsabilidad por los daños causados. Este ejemplo sencillo ilustra cómo todos los componentes están concatenados.

¿Es cierto que Colombia es el primer país del mundo en llegar a un acuerdo de paz después de aprobado el Estatuto de la CPI y que, en ese sentido, somos una especie de laboratorio que Naciones Unidas está examinando, un poco a ciegas?

¡Umm! Muchas veces las personas ciegas tienen mejor visión que las personas que ven. Pero volviendo al sentido de su pregunta, la jurisprudencia internacional sobre derechos humanos existe y evoluciona en el marco del Sistema Universal de la ONU y del Sistema Interamericano. El desarrollo del derecho penal internacional y el establecimiento de la Corte Penal Internacional están insertos en un marco más amplio. Las obligaciones del Estado colombiano en materia de justicia no comienzan ni terminan con la CPI. Es un mecanismo trascendental, pero no es el único relevante. Hay bastante experiencia. Esperemos que se sepa aprovechar.

Un punto clave para definir —en la discusión interna— es si habrá una paz “justa” con las sanciones alternativas que se aplicarán en la justicia transicional. ¿Cuál es la medida justa o la que resulta injusta para los organismos internacionales?

La paz justa consiste en la superación de las violaciones en las áreas de conflicto. La “justa” medida de castigo, como usted plantea, es un atributo que depende de muchos factores sociales y culturales. Claro que hay estándares jurídicos sobre la aplicación del derecho penal y éstos condicionarán la administración de justicia en Colombia. Una de las grandes justificaciones de la aplicación de medidas de justicia transicional es recuperar una noción robusta de justicia, una que tenga sentido para los distintos sectores de la sociedad. Esa meta —que la justicia adquiera valor y vigencia en Colombia— debería motivar la participación de la ciudadanía.

¿Es aceptable la reducción de penas a los responsables de delitos a cambio de verdad, perdón y promesa de no repetición, o no se pueden canjear una por los otros?

En muchos países, el sistema de justicia se basa en la reducción de penas a cambio de verdad. En Estados Unidos, por ejemplo, el 90 % de quienes están en las cárceles aceptan los cargos y, a cambio, se les reducen las penas.

Ante los miles de casos que tendrá que asumir la justicia transicional, ¿las víctimas tienen el derecho de señalar las investigaciones prioritarias para los jueces o esa selección debería contar con elementos más científicos y menos emocionales?

Se sabe que aquellos perpetradores que escondan o nieguen las violaciones o su responsabilidad en éstas no recibirán tratos más favorables. La participación de las víctimas es fundamental en relación con todos los componentes del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición. Deben tener parte activa y significativa en todas las fases de ejecución. En el marco de la Jurisdicción Especial para la Paz, sin su participación, los procesos no tendrían mayor sentido. Así que no sólo el proceso de priorización o selección debe ser adelantado en consulta directa con las víctimas, sino que todas las etapas deben incorporar un programa robusto de participación para ellas. No es un problema solamente técnico, de racionalidad o de emociones. El éxito de los mecanismos de justicia transicional depende de los cambios sociales que promuevan. Sin las víctimas y la sociedad, la justicia puede ser un escenario hueco.