La caótica disputa por construcción de colegios en Colombia

En la pasada Cumbre sobre el Cambio Climático que se realizó en Asamblea General de la ONU en septiembre de este año, el presidente Iván Duque coincidió en su visita con el presidente de Portugal, Marcelo Rebelo de Sousa. En medio de las conversaciones sobre el clima, trascendió que el mandatario portugués quiso cambiar el tema y preguntarle directamente a su homólogo colombiano sobre la situación de las empresas de su país. Aunque con rodeos, su pregunta tenía nombre propio: la empresa Mota-Engil. La respuesta del primer mandatario, explicaron fuentes consultadas, fue evasiva. Pero la historia de este comentario apunta a convertirse en una nueva fuente de escándalo.

En la pasada Cumbre sobre el Cambio Climático que se realizó en Asamblea General de la ONU en septiembre de este año, el presidente Iván Duque coincidió en su visita con el presidente de Portugal, Marcelo Rebelo de Sousa. En medio de las conversaciones sobre el clima, trascendió que el mandatario portugués quiso cambiar el tema y preguntarle directamente a su homólogo colombiano sobre la situación de las empresas de su país. Aunque con rodeos, su pregunta tenía nombre propio: la empresa Mota-Engil. La respuesta del primer mandatario, explicaron fuentes consultadas, fue evasiva. Pero la historia de este comentario apunta a convertirse en una nueva fuente de escándalo.

“Es un nuevo carrusel de contratación, esta vez en colegios”. “Es el nuevo Odebrecht de la construcción de salones de clases”. Estos son los comentarios que se oyen por estos días cuando se habla de la constructora Mota-Engil, por cuenta de un negocio que ganó hace tres años para construir 6.035 aulas en varios departamentos del país. Ante las denuncias por demoras y sobrecostos contra la empresa, que la llevaron a detener la construcción de colegios, Mota-Engil está empecinada en limpiar su nombre. Por eso, en la Cámara de Comercio de Bogotá acaba de emprender un billonario pleito arbitral. La primera puntada de una pelea jurídica, con un álgido trasfondo político.

(En contexto: La versión de Mota-Engil en el lío en la construcción de colegios)

Sin embargo, la solicitud de constitución del tribunal, que ya conocen las entidades del Estado y, por su trascendencia, también la Presidencia, evidencia una historia diferente a la del carrusel en Bogotá o a la opinión del alcalde de Manizales, Octavio Cardona, quien hace pocas semanas relacionó a Mota-Engil con Odebrecht. Y la primera escena de esta película comienza con el plan del gobierno Santos de implementar la jornada única escolar y superar el déficit del 60 % en infraestructura educativa que había en ese entonces. La encargada de esa tarea, que incluyó construir más de 31.000 aulas, fue la entonces ministra de Educación, Gina Parody.

La hoja de ruta inicial quedó trazada en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Además de superar la falta de salones de clase, en el documento quedó claro que quien debía administrar el dinero para las construcciones y adelantar los procesos de contratación era una nueva entidad, que terminó bautizada como Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa (FFIE), aún vigente. Aunque hoy su composición no depende del Ministerio de Educación (tiene personería jurídica diferente), sus recursos son transferidos a través de esta cartera ministerial, que en la actualidad dirige María Victoria Angulo. Al margen del Fondo, que haya o no salones de clases, es una tarea que recae en los deberes del ministerio.

(Aquí puede leer más sobre la posición del Minsiterio de Educación sobre este tema)

La primera decisión del FFIE fue abrir la convocatoria para encontrar a los contratistas. La idea era que grandes constructores se encargaran de las obras a partir de la aplicación del modelo de Asociación Público Privada (APP) igual que en las grandes vías. La consecuencia inmediata fue que los constructores que tradicionalmente tenían en sus manos las obras de los colegios, respondiendo a los respectivos planes territoriales, se quedaron sin opción para adelantar los trabajos planeados, principalmente por carecer de la suficiente capacidad para encargarse de las construcciones de aulas en las regiones.

Quienes participaron en la creación del nuevo modelo lo justificaron manifestando que no se trataba de centralizar estas contrataciones, sino tener un plan nacional para superar la falta de colegios en el país. En ese momento, el Fondo sonaba como la solución idónea. Por eso, una vez creado, abrió la invitación pública, recibió 484 inquietudes y 30 propuestas formales. Los ganadores fueron 10. Entre ellos Mota-Engil, con presupuesto de $950.000 millones; Colpatria, con $760.000 millones; Graña y Montero (de Perú), con $405.000 millones; el Consorcio Desarrollo Escolar, con $420.000 millones y la Unión Temporal Men 2016, con $30.500 millones. Todos firmaron los contratos entre junio y agosto de 2016.

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Los contratistas y el Fondo se sentaron a definir qué obras debían hacerse con el dinero asignado, teniendo como referencia las necesidades expresadas en un plan de construcción por cada secretaría de educación. Un año después de entregados los contratos, la firma Graña y Montero se sintió contra las cuerdas, a raíz de algunas denuncias periodísticas de sus supuestos vínculos con pagos de soborno de Odebrecht en Perú, y pidió dejar sus negocios en Colombia. Fue así como los peruanos le ofrecieron a Mota-Engil que se hiciera cargo de sus contratos. Con el visto bueno del FFIE, la firma portuguesa se quedó con $1,3 billones para construir más de 6.000 salones.

En ese momento, la trayectoria de Mota-Engil en Colombia le dio tranquilidad al Fondo y al propio Ministerio de Educación. Creada desde el año 1946 en Portugal, la firma comenzó inicialmente a desarrollar proyectos de ingeniería en Angola, Namibia, Malawi y Mozambique, después lo hizo en Polonia, Hungría y República Checa, hasta que entró a América Latina por México, Venezuela, Perú y Brasil. Su llegada a Colombia en 2011 se hizo por la construcción en Bogotá del Centro de Rehabilitación Integral para miembros de la fuerza pública en situación de discapacidad, una obra que costó más de $34.000 millones y terminó en julio de 2015. Ese mismo año, Mota-Engil terminó el mantenimiento vial de 957.3 kilómetros de carreteras en Antioquia.

También tuvo a cargo la ampliación de una terminal de contenedores en un puerto de Buenaventura, algunas obras en el malecón de Barranquilla, y otros proyectos en la misma ciudad, como la construcción de la infraestructura hidráulica para los arroyos de la carrera 65. Apoyada en su creciente experiencia, Mota-Engil continuó adelante en Colombia. Pero aparecieron los problemas. La primera tarea fue realizar los diseños de sus proyectos y conseguir que fueran aprobados por las autoridades locales. Sus ideas no siempre fueron bien recibidas y quienes conocieron de primera mano ese momento de los diálogos con las entidades locales aseguran que en muchos lugares del país sus propuestas no fueron de su complacencia.

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“En parte porque sabían que los contratos ya no iban a quedar en manos de quienes siempre los habían tenido y perdían ese poder que tenían otorgando negocios, casi a dedo”, expresó un exfuncionario del Ministerio de Educación, quien recalcó que esa prevención de las autoridades locales impuso un efecto de cámara lenta a todo el proceso. Primero hubo demoras en la legalización de los diseños. Luego, las secretarías de Educación, encargadas de desalojar los predios y de entregarlos; de construir las sedes alternas para no afectar las clases, y de tramitar las licencias para cada obra, tampoco cumplieron con los plazos estipulados.

Sin los permisos que debían tramitar era imposible que el FFIE entregara a los contratistas su aval para empezar las obras. Mientras que la norma al respecto señala que ese trámite no debe demorarse más de 45 días, en casos como la isla de San Andrés, tardó 14 meses. En el caso de un colegio en Bogotá, sucedió algo similar: la licencia demoró siete meses en aprobarse. Sin embargo, Mota-Engil, persistió en su objetivo, de la mano del Fondo, que además fue clave en el diálogo con las secretarías. Los contratistas sabían que para sacarle provecho al negocio debían empezar a construir, pues también quedó claro que no iba a pagarse un peso hasta que se entregaran las obras.

No había anticipos ni adelantos para evitar despilfarros o desvío de dinero. Pero como si las demoras con las autoridades locales no fueran suficiente, pronto apareció otro obstáculo: el cambio de gobierno. Pese a que los funcionarios de la administración Santos no evidenciaron ninguna alerta, durante el empalme sí se hizo evidente. El cambio de gerencia en el FFIE se dio en septiembre de 2018 y un mes después empezaron los líos. Además del cambio de modelo de calificación de los contratistas, algo que el Ministerio niega haber hecho, pero que Mota-Engil asegura que sí sucedió, las nuevas políticas del presidente Iván Duque cambiaron las bases del modelo.

El Ministerio asegura que las demoras en las obras son responsabilidad de la constructora. / Minsiterio de Educación

El cambio quedó plasmado en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo. Allí quedó claro que los contratistas que firmaran negocios con el Fondo debían elegirse bajo los parámetros de Colombia Compra Eficiente, “los cuales deberán incorporar condiciones tipo, así como elementos para evitar la concentración de proveedores y para promover la participación de contratistas locales”. Para los portugueses, esto se tradujo en un “plan ilegal claramente encaminado a aniquilar” su contrato, sin ningún tipo de negociación ni diálogo con ellos. Por más citas que pidieron para hablar con la ministra, o con el gerente del Fondo, Juan Carlos Franco, no se aceptó el encuentro.

Sin entender por qué los altos funcionarios del Ministerio se rehusaron a reunirse con quien tenía más contratos, el panorama fue empeorando. Antes de acabar 2018, y pese a que los papeles y las licencias estaban al día, el Fondo no le entregó a Mota-Engil 77 órdenes de inicio de obras. Con las construcciones quietas, el año 2019 llegó con nuevos problemas. A las oficinas de los portugueses empezaron a llegar paquetes de documentos en los que el FFIE les anunciaba la terminación anticipada de los acuerdos de obra, al parecer sin mediar el diálogo. Con la renuncia de Juan Carlos Franco, y la llegada de Adriana González a la gerencia el pasado mes de agosto, el volumen de los reclamos aumentó.

El contexto político tampoco ayudó. Quienes le han seguido la pista al proceso expresaron que durante la época de elecciones aumentaron las presiones hacia Mota-Engil, especialmente en Antioquia, Caldas y el Eje Cafetero. Sin avance en las obras, por falta de los permisos, la empresa comenzó a tener bajo flujo de caja, lo que a su vez impidió el pago oportuno a algunos contratistas. Estos comenzaron a denunciar el incumplimiento en sus pagos y, según exfuncionarios del Ministerio de Educación, sus reclamos se vieron alentados por los alcaldes y gobernadores que no querían soltar los contratos a un Fondo en el que no tenían voz ni voto.

Con las obras paralizadas, y el nuevo Plan Nacional de Desarrollo en firme, el Fondo se dio a la tarea de encontrar nuevos contratistas. Y publicó una nueva invitación para constructores locales, con modificaciones al plan del anterior gobierno. La principal: el regreso de los anticipos -el modelo que evitó la estrategia de la exministra Gina Parody- y, según Mota-Engil, con incremento en los costos en un 19 %. Con la lista de nuevos interesados, el FFIE empezó a entregar algunos proyectos que tenía Mota-Engil, pero sin liquidarlos. Hace una semana, la gerente anunció que ya había cedido 10 proyectos, pero, de nuevo, insiste Mota-Engil, sin negociar el cambio con quienes habían ganado esas obras en 2016.

El Ministerio de Educación tiene otra versión y asegura que eso no pasó y que sí se reunió con ellos. En contraste, Mota-Engil acudió a la Procuraduría para buscar un garante en la conciliación con el Fondo. La idea fue lograr el pago que, según la firma portuguesa, no se ha hecho, pese a tener sus facturas al día. El Ministerio insiste que no hay deudas con ellos. Por lo pronto, la Procuraduría ya convocó a las partes a un diálogo. Sin embargo, Mota-Engil anunció el pasado mes de septiembre que no seguirá adelante con las obras y agregó que están preparando un laudo arbitral, pues para ellos todo lo sucedido no es más que una campaña para “aniquilar” el contrato.

Los incumplimientos del FFIE, según Mota-Engil

La principal razón de Mota-Engil para solicitar un tribunal de arbitramento es que supuestamente el Fondo incurrió en 15 incumplimientos. El primero lo definió como el cambio “unilateral e intempestivo en la metodología de medición del desempeño”. El 30 de octubre de 2018 el comité del FFIE, en cabeza de Juan Carlos Franco, aclaró el procedimiento de calificación y el manual de supervisión e interventoría, bajo el argumento de que las evaluaciones eran “particularmente altas”. Fuentes consultadas explicaron que Franco insistió en cambiar la fórmula matemática que pactaron las partes para medir el desempeño, porque tenía una interpretación “gramatical” diferente.

Al respecto, la explicación que le dieron a este diario en el Ministerio de Educación es que “el FFIE no ha realizado cambios en la metodología para la calificación del desempeño de los contratistas y, por el contrario, está aplicando la fórmula de acuerdo con la literalidad del anexo técnico del contrato”. De igual modo, el Ministerio indicó que el manual de supervisión sí se modificó con el fin de incorporar un proceso más expedito para el pago de las facturas y que “tal modificación benefició a todos los contratistas del FFIE”. Sin embargo, Mota-Engil en su reclamo plasmó una visión muy distinta sobre los cambios que fueron ejecutados por el Fondo.

Según la empresa portuguesa, la metodología para la calificación que se utilizaba desde 2016 fue “acogida pacífica y homogéneamente entre las partes”, por lo que, en su criterio, el cambio que aplicó del FFIE no tuvo razón jurídica ni contractual. Sin embargo, para la administración de Juan Carlos Franco, las mediciones anteriores ocasionaron que el Fondo tomara decisiones erróneas y otorgara nuevos acuerdos de obras, pues no se tuvo en cuenta que los contratistas tenían obras que presentaban incumplimientos o estaban suspendidas, vencidas o liquidadas. Para la firma Mota-Engil, esta fue una acción unilateral, pues se cambiaron las reglas de juego.

Los portugueses manifestaron que desde el cambio de gobierno pasaron de tener multas de $320 millones a $29.000 millones. En total, les han descontado el 22 % de lo que han facturado en los contratos, lo que consideran que es ilegal. Según su argumentación, se trata de descuentos por demoras que no fueron su responsabilidad, pues la expedición de las órdenes de inicio de las obras llegó a ser, en promedio, de unos 10 meses o hasta un año. Esta última afirmación la rechazó el FFIE, que aseguró que los retrasos de los portugueses llegaron a exceder hasta tres veces el tiempo de ejecución real.

El fantasma portugués

La empresa Mota-Engil tuvo en sus manos el 47% de las obras para los colegios. Ni Colpatria, segundo operador con más contratos, ni el resto de los contratistas, han expresado tener problemas similares a los planteados por los portugueses. Quienes conocen el sector, no solo de infraestructura educativa, sino también de la contratación estatal, explicaron a este diario que detrás de esta situación hay tres fantasmas que tienen el caso a punto de llevar la pelea a los estrados judiciales. El primero tiene nombre propio: Prebuilt, otra constructora portuguesa que llegó en 2013 a Colombia con el aplauso del sector empresarial y político, ante su anuncio de invertir más de US$250 millones.

Esa promesa no fue más que una ilusión pues dos años después, Prebuilt salió del país en medio de un escándalo por cuenta de la quiebra del banco Espíritu Santo en Portugal en el que Prebuilt y su dueño João Gama Leão, tenían sus inversiones. Pese a que el empresario trató de ocultar sus problemas de liquidez, sus socios colombianos, entre ellos la empresa Terranum, se dieron cuenta que el negocio no iba a ninguna parte y que detrás de la empresa portuguesa podían moverse los intereses del general Manuel Hélder Vieira Dias Júnior, conocido por su alias de Kopelipa, un militar retirado de Angola (África), quien enfrenta graves denuncias por corrupción en su país.

La única relación entre Mota-Engil y Prebuilt es que ambas son de origen portugués. “Pero aquí es como si existiera un estigma de que todo lo que huela a Portugal, va a salir mal”, señaló una fuente del Ministerio de Educación. Además, detrás de la empresa que salió del país en 2015 en malos términos y líos judiciales encima, quedó otro eslabón que no gustó mucho en la cartera de la ministra María Victoria Angulo. El presidente de Prebuilt terminó siendo Pedro Vargas David, hijo de Mario David, el eurodiputado cuyo voto fue clave en 2014 para que la Unión Europea aprobara el Tratado de Libre Comercio con Colombia.

En su momento, no solo el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Sergio Díaz-Granados y Proexport exaltaron el arribo del grupo Prebuilt, con Vargas David, como presidente ejecutivo, sino que el mismo presidente Juan Manuel Santos celebró su llegada. Después, María Lourdes Holguín, hermana de la entonces canciller María Ángela Holguín, fue nombrada gerente general de distribuciones de la empresa. “Todo lo que oliera a Santos tenía que desaparecer de la nueva administración. Y Mota-Engil tenía ese aroma, pese a que la única relación era su bandera verde y roja”, relató otra fuente del ministerio. El tercer ingrediente polémico es la conexión de Mota-Engil con Odebrecht.

Mota-Engil tuvo negocios con la multinacional brasileña en Perú y, tras el estallido del escándalo, su nombre salió mencionado en una sociedad de empresas conocida como el Club de la Construcción. Según investigación de IDL-Reporteros, una de las unidades de investigación periodística más importantes en Perú, este grupo empresarial tuvo negocios ilícitos con Odebrecht para cobrar millonarios sobornos al Estado, con dineros que terminaron en bolsillos de particulares. Sin embargo, lo que ha trascendido de esa misma investigación es que fue una funcionaria de la compañía portuguesa la que firmó estos contratos, sin el visto bueno de sus jefes.

A la espera de que los canales diplomáticos se sigan moviendo, y se sepa si las partes del caso pueden conciliar y evitar el pleito billonario, a las oficinas de Mota-Engil llegó hace ocho días una carta con un mensaje inesperado: en el Fondo quieren hablar. Es decir, la fórmula que esperaban los portugueses desde hace más de un año. La propuesta fue bien recibida, pues es la más interesada en saldar las cuentas pendientes, liquidar los contratos correctamente y seguir adelante con sus inversiones. ¿Hasta qué punto el cambio de gobierno afectó la infraestructura educativa y qué papel cumplió realmente Mota-Engil en las demoras? Este será un tema que definirá, por ahora, el tribunal de arbitramento cuya decisión tiene como eje transversal la infraestructura educativa de más de 171.000 estudiantes.