Pasaportes y cédulas de extranjería: la pelea tras dos licitaciones en crisis

Esta semana, el presidente Gustavo Petro dejó un mensaje directo en su cuenta de Twitter: “La misma empresa que hoy saca los pasaportes es la que los sacaba en el pasado Gobierno, pero no permitiré licitaciones dirigidas a un proponente. O compiten o compiten. Y todo funcionario tiene mi mensaje. No se trata de suspender licitaciones buscando que el tiempo nos acorrale para escoger al único proponente. Las licitaciones con un proponente se declaran desiertas y se inicia de nuevo el proceso, quitando las fallas que impiden la competencia. En este gobierno no se permite la corrupción”.

Esta semana, el presidente Gustavo Petro dejó un mensaje directo en su cuenta de Twitter: “La misma empresa que hoy saca los pasaportes es la que los sacaba en el pasado Gobierno, pero no permitiré licitaciones dirigidas a un proponente. O compiten o compiten. Y todo funcionario tiene mi mensaje. No se trata de suspender licitaciones buscando que el tiempo nos acorrale para escoger al único proponente. Las licitaciones con un proponente se declaran desiertas y se inicia de nuevo el proceso, quitando las fallas que impiden la competencia. En este gobierno no se permite la corrupción”.

Eran las 6:09 p.m. del miércoles 20 de septiembre. A esa misma hora, en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP) se publicó el aviso de cancelación de otra licitación pública que desde el 2016 ha favorecido a la experimentada empresa Thomas Greg & Sons (TGS), esta vez para la impresión de cédulas de extranjería.

El contrato actual de cédulas de extranjería que tiene TGS vence el próximo 30 de noviembre, pero los pliegos del nuevo contrato apenas fueron publicados el 31 de agosto y todas las fases del proceso se debían surtir en 61 días. Un plazo que resultaba muy ajustado para un proveedor diferente, por las exigencias de evaluación y seguridad, según las observaciones a los pliegos de la licitación que hizo la otra empresa interesada.

Con esa decisión, TGS sumó dos importantes reveses en las últimas semanas, que podrían impactar seriamente sus negocios. El primero fue el 13 de septiembre de 2023, cuando el canciller Álvaro Leyva tomó el micrófono de forma intempestiva para declarar desierta, a último momento, la licitación por cerca de $600.000 millones que abrió para suministrar y personalizar las libretas de pasaporte que favorecía a TGS, con la mejor evaluación, como único proponente vigente en el proceso para esa fecha. Luego, declaró la urgencia manifiesta, lo que permite al Estado contratar directamente por 12 meses para no interrumpir la expedición de este servicio público mientras se abre una nueva licitación.

La situación puso a las entidades de control en alerta y llevó a la empresa a anunciar que interpondría una demanda contra la Cancillería por un valor que podría llegar a los $100.000 millones. Y en un comunicado a la opinión pública, enfatizó en “la falta de competencia del canciller, en la falsa motivación y en la ilegalidad de esta actuación”.  En diálogo con El Espectador, Juan Pablo Estrada, apoderado de TGS, aseguró que siguen creyendo que es un grave error de apreciación de la Cancillería y agregó: “Esperamos y seguimos confiando en que el Gobierno rectifique por el bien de la seguridad jurídica del país y porque se está poniendo en gran riesgo la prestación de un servicio que llegó a un escenario que no es el ideal”.

Para entender cómo se llegó a este punto, hay que devolverse en el tiempo.

¿Pasaportes a la carta?

La multinacional colombo-británica TGS, de la familia bogotana Bautista, ha sido seleccionada para múltiples contratos con el Estado y tiene una experiencia acreditada que data de 1959, cuando el empresario Gregorio Bautista consiguió la licencia de esta matriz británica. Los más onerosos e importantes han sido los relacionados con la logística y el software de los procesos electorales y la emisión de cédulas y pasaportes.

Un mercado interno estrecho en el que esta empresa siempre se ha movido con holgura y en el que ha tenido, a lo largo de su historia, a políticos de alto nivel en su junta directiva, como el expresidente Juan Manuel Santos, el expresidente Andrés Pastrana y la exministra conservadora Noemí Sanín, entre otros.

La firma, de forma independiente o asociada en uniones temporales (en especial con la multinacional francesa Thales), ha sido la única proponente en 14 de las 17 licitaciones públicas para pasaportes, entre 2006 y 2019. Los argumentos recurrentes de la Cancillería para continuar con sus servicios han sido su experiencia, la existencia de saldos pendientes por ejecutar y la urgencia de no interrumpir el servicio público de expedición de estos documentos.

El último contrato que recibió TGS para impresión, personalización y formalización de pasaportes se adjudicó en 2019, por más de $332.000 millones, hasta el 31 de julio de 2022. Luego se prorrogó hasta el 2 de octubre de 2023, mientras el gobierno de Gustavo Petro alistaba la licitación que hace dos semanas fue declarada desierta.

El 22 de febrero de 2019, el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores publicó en el SECOP el proyecto de pliego de condiciones del contrato y definió que los interesados debían entregar las muestras de 14 referencias de pasaportes el 3 de abril de 2019. Las empresas interesadas que fueran nuevas en el negocio tenían 40 días para importar y nacionalizar papeles de seguridad y otros materiales como los hologramas para fabricar las muestras. Tiempos casi imposibles de cumplir, por lo que tres de las cinco empresas pidieron ampliar el plazo y el Fondo solo aceptó dar 12 días hábiles más, como quedó registrado en el SECOP.

El 14 de marzo de 2019, el Fondo publicó el pliego definitivo del contrato y, ante las exigencias, renunciaron a la licitación tres de los cinco oferentes. Uno de ellos, In Groupe, Imprenta Nacional de Francia, fundada hace casi 500 años, experta a escala mundial en la entrega de pasaportes, manifestó en las observaciones su desconcierto y señaló que aunque quería participar, era imposible hacerlo. Señaló la exigencia de entrega de muestras personalizadas y definitivas en un mes y dijo que solo el “proveedor actual podría cumplir esos plazos”, porque, entre otras razones, varios de los componentes tardan algunos meses, como el papel de seguridad (entre tres y cuatro), la página de datos en policarbonato (igual) y el “inlay” (parte electrónica que solo Thomas Greg & Sons estaba en condiciones de entregar.

La única empresa, aparte de TGS, que se mantuvo en el proceso fue Cadena S. A., de la familia paisa Del Corral, que, tras analizar pliegos anteriores, se preparó y alió con la Casa de Moneda de Portugal para acreditar la experiencia y poder responder con la exigencia de muestras en tiempo récord.

El grafólogo de la discordia

En anteriores licitaciones, la evaluación de las muestras siempre estuvo asignada a instituciones o entidades del Estado, pero en la licitación n.° 001 de 2019 esta tarea se confió exclusivamente a un contratista de la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia: el grafólogo Robinson Valencia.

El perito analizó las muestras presentadas y le otorgó el máximo puntaje a las de TGS. En cambio, consideró que las muestras de la empresa Cadena no cumplían con ciertos requisitos técnicos, invalidó la propuesta y no le asignó puntaje. Así las cosas, el 31 de mayo de 2019, se adjudicó una nueva licitación de pasaportes a TGS y se firmó el contrato el 12 de junio de ese año.

Descalificada, la unión temporal de la empresa Cadena decidió someter su muestra y un pasaporte hecho por TGS a un análisis de un laboratorio certificado a escala internacional, a cargo de la reconocida empresa alemana Fogra. Según el informe, de julio de 2019, ninguna de las dos muestras cumplía todas las especificaciones técnicas satisfactoriamente, a pesar de que el perito colombiano consideró que las muestras de TGS sí se ajustaban a las características exigidas en el pliego de condiciones de la licitación.

Por considerar que en este proceso se violó el derecho a la libre competencia, en diciembre de 2019, la empresa Cadena demandó esta adjudicación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por “establecer requisitos habilitantes que solo pueden ser alcanzados por un único proponente”. A la fecha, no se conoce una decisión de fondo en este proceso.

Una denuncia

La millonaria licitación de pasaportes en la era Petro inició en mayo de 2023, a pesar de que debía haberlo hecho en noviembre de 2022, para ajustarse al tiempo requerido. Semanas después, en el SECOP también quedaron registrados los cuestionamientos y alertas de empresas de Colombia, Alemania y Francia que sostuvieron que, una vez más, las condiciones del negocio fueron formuladas para favorecer a un oferente.

Entre los peros estaba la exigencia de presentar muestras de nueve pasaportes que expide la Cancillería colombiana, en tiempos imposibles de cumplir; el asunto de que la fábrica de impresión de pasaportes de la empresa debía quedar solo en Bogotá (solo existe una en la capital: la de TGS) y la condición de que la evaluación de muestras sería realizada, de nuevo, por funcionarios de Migración Colombia y no por un laboratorio internacional certificado, como recomienda la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), organismo de Naciones Unidas encargado de las normas y los métodos que regulan la aviación internacional.

Los oferentes pidieron ajustes y se relajaron algunas condiciones en el camino (como que la planta no fuera en Bogotá, sino en Colombia), pero al ver que los requisitos eran inviables y otra vez favorecían a la empresa de siempre, las nueve empresas que habían manifestado interés en participar con capitales de Irlanda, Portugal, Francia, Alemania, México, Hungría y Colombia renunciaron a hacerlo. Por eso, el 12 de julio, cuando se hizo el cierre de propuestas, TGS quedó como único oferente.

En un ambiente de tensión creciente, la millonaria licitación se frenó en seco por semanas hasta que el canciller Álvaro Leyva tomó el control del proceso para luego declararlo desierto, de forma intempestiva.

Consultado sobre el supuesto favorecimiento de esta licitación, TGS dijo a través del abogado Estrada que ellos no hicieron los pliegos, ni los hizo el Gobierno anterior, sino que los hizo este Gobierno: “Creemos que estaban bien hechos, y nos remitimos a las respuestas de la Cancillería a cada una de las observaciones”.

Este diario pudo establecer, con diferentes fuentes del Gobierno, que pidieron reserva de su identidad, que en la controversial decisión pesaron rumores crecientes sobre posibles irregularidades. Inquietudes que, cuatro días después de que se declaró desierta la licitación, quedaron plasmadas en una denuncia que se radicó en la Procuraduría, la Fiscalía, la Contraloría y la Secretaria de Transparencia de la Presidencia de la República. Se trata de un escrito, sin firma ni documento de identidad, remitido por un tal Hernando Perea, el 17 de agosto de 2023.

En la comunicación, el remitente pone de presente que, antes de que se acabara el gobierno Duque, el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores celebró un acuerdo de cooperación y entendimiento con la Aviación Civil Internacional (OACI), para revisar las “especificaciones técnicas y el proyecto de pasaportes electrónicos colombianos” que se licitaría en la era Petro. Pero que el resultado de esta consultoría, que costó $125 millones para el Estado y se ejecutó en la actual administración, nunca se tuvo en cuenta como insumo técnico en la formulación de los pliegos de la licitación de pasaportes.

La mencionada consultoría, de 25 páginas, entregada en noviembre de 2022, concluyó que cualquier proponente distinto al actual se demoraría mínimo siete meses a partir de la suscripción del contrato en poner en marcha la producción y distribución de los primeros pasaportes. Y se recomendó que, en “aras de garantizar la pluralidad del proceso”, no se deberían exigir muestras finales y personalizadas del pasaporte como requisito habilitante para seguir en el proceso licitatorio.

De acuerdo con la denuncia, el resultado de este informe lo conocieron José Salazar, secretario general; Eduardo Alexánder Franco, director administrativo y financiero, y Fulvia Elvira Benavides, entonces directora de asuntos migratorios, consulares y de servicio al ciudadano, funcionaria de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores y actual cónsul en Caracas —quien fue absuelta este año por la Corte Suprema de Justicia por el supuesto delito de falsedad procesal cuando era cónsul en Santiago de Chile—, entre otros.

Además, de acuerdo con el escrito, el secretario general nombró a la funcionaria María Camila Ascuntar Viteri, “quien, con la promesa de un sustancioso ascenso, se prestó para acolitar el direccionamiento grosero de la licitación”. Y que, “en aras de asegurar la victoria de este contratista”, en el anexo 18 exigió una implementación de dos meses, “a sabiendas de la imposibilidad material de ajustarse a tal cumplimiento elemental del contrato”. Lo mismo habría sucedido con el numeral 1.1.1.2. del Pliego de Condiciones Definitivo, en su Nota 3, que estableció que se exigirían muestras de los pasaportes, “contrario a la recomendación del consultor internacional, lo que concretó la adjudicación en cabeza del actual contratista”, asegura.

Ascuntar Viteri era la coordinadora de la dirección de asuntos migratorios, consulares y servicios al ciudadano de la Cancillería y fue quien, antes de que se declarara desierto el proceso de licitación de pasaportes, lo publicó en el SECOP, revisó sus anexos y actos de apertura, firmó las observaciones generales y lideró algunas audiencias.

El documento también afirma que Fulvia Elvira Benavides, en un memorando de diciembre de 2022 dirigido al director administrativo y financiero, señaló que los pliegos no seguían los parámetros técnicos fijados en la consultoría de la OACI. El Espectador buscó a la exfuncionaria Ascuntar Viteri y al secretario general Salazar para conocer su versión de estos hechos, pero al cierre de esta edición no obtuvo respuesta.

Mientras las autoridades desenredan el asunto, los ojos del mundo político y empresarial están puestos en quién o quiénes serán escogidos por la administración Petro, la próxima semana, para evitar que el temor que se ha empezado a sentir, con largas filas en las oficinas de expedición de pasaportes por una eventual escasez de estos documentos, sea una realidad inatajable.

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