Pelea de dos ministerios por la chequera de la paz

La pelea por el control de los recursos que ingresarán a la chequera de la paz gracias al impuesto al carbono revivió esta semana. El problema entre el Ministerio de Hacienda y el de Ambiente y Desarrollo Sostenible parecía saldado a principios de este año, pero se reactivó por aparentes cambios en la redacción del decreto que reglamentará la destinación final de ese recaudo. Al parecer existen dos documentos. El que se escribió de común acuerdo entre ambas carteras y otro que se montó el pasado 28 de abril en la página web del Minhacienda, en el que se quitaron palabras y, según fuentes consultadas, se cambió el sentido del artículo, por lo que el Minambiente quedó sin poder sobre el asunto.

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Desde el Ministerio de Ambiente sostienen que no se respetó lo acordado entre ambas carteras. La discusión se centra básicamente en que Hacienda publicó un proyecto de decreto con una redacción diferente a la que había concertado y eso encendió las alarmas. En principio se pactó que los dineros se destinarían a “subcuentas orientadas a la financiación de proyectos de inversión”. Sin embargo, en el documento que finalmente fue publicado quedó escrito que los recursos tendrían “como destinación específica el Fondo Colombia en Paz” y que de ahí se asignarían “a las subcuentas orientadas a la financiación de proyectos de inversión”, en unos porcentajes específicos (ver facsímiles de los documentos).

Desde que llegaron las vacas flacas por la caída de las rentas del petróleo, el Gobierno comenzó a buscar nuevas formas de tapar el hueco fiscal. A su vez, las negociaciones de paz fueron avanzando contra el reloj, con la urgencia de asegurar recursos para la implementación de lo pactado en La Habana y cerrar brechas sociales en regiones afectadas por el conflicto. Los dineros del posconflicto pasaron a ser la principal urgencia. Fue entonces cuando en 2015 se aprobó el documento Conpes 3850, con los lineamientos para crear el Fondo Colombia en Paz. Su misión era coordinar los esfuerzos institucionales y financieros para hacer el tránsito hacia un escenario de paz estable y duradera. El tema ambiental quedó como uno de sus ejes centrales.

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A su vez, ese mismo año se creó el Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y el Desarrollo Rural en Zonas Afectadas por el Conflicto, bajo la tutela del Ministerio de Hacienda. El objetivo fue darle una mayor capacidad económica al Ministerio de Ambiente a través de donaciones, para así apoyar proyectos de sostenibilidad que ayudaran a cerrar las brechas de desarrollo en aquellas zonas en las que el Estado estaba ausente por culpa del conflicto armado. El referido fondo, además de otros similares que quedaron bajo la batuta del Fondo Colombia en Paz, se convirtió en un vehículo fundamental para asegurar la implementación de los acuerdos de paz, dados los altos costos de esta empresa de alcance nacional.

En 2016, mientras se terminaba de estructurar el complejo funcionamiento de los fondos, se promovió una reforma tributaria para garantizar los elevados recursos de la paz. Fue en esa reforma, aprobada en diciembre de ese año, que se creó el impuesto al carbono. Una medida para afianzar los procesos de mitigación del efecto invernadero y reducir la dependencia de los combustibles fósiles. No era un capricho del Gobierno; hacía parte de los impuestos verdes que creó Colombia para cumplir con los pactos internacionales de protección ambiental. Y a la vez, para aumentar la capacidad presupuestal de una cartera tan desfinanciada como el Ministerio de Ambiente.

En consecuencia, el impuesto al carbono se destinó desde sus inicios a fortalecer las arcas del Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y el Desarrollo Rural en Zonas Afectadas por el Conflicto, que en abril de 2017 fue sustituido por el Fondo Colombia en Paz. La medida resultó exitosa, a tal punto que el Ministerio de Hacienda reportó que el año pasado se generaron ingresos por $476.000 millones, cifra que prácticamente duplicaba el presupuesto otorgado a la cartera de ambiente para el año 2018. Y, según las proyecciones económicas, para este año ese mismo recaudo podría aumentar hasta casi $700.000, una perspectiva a mediano plazo para dejar bien robustecido el Ministerio de Ambiente.

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En la ley quedó claro que en el recaudo del impuesto al carbono se respetarían los lineamientos del Ministerio de Ambiente. Sin embargo, Hacienda planeaba otra cosa. Si bien el criterio de Ambiente era la guía, no se requería su autorización para reglamentar la ley, pues la última palabra era del presidente. Desde el principio, el Ministerio de Ambiente trató de evitar a toda costa que estos dineros se le esfumaran e insistió en que debían invertirse en proyectos sostenibles. Incluso, el ministro de Ambiente, Luis Gilberto Murillo, logró un cupo en el consejo directivo del Fondo Colombia en Paz para proteger los intereses de su cartera y evitar la fuga de recursos con el fin de cubrir temas del posconflicto como la reincorporación o la justicia transicional.

Con estos antecedentes, las negociaciones para que parte del recaudo del impuesto al carbono llegaran al presupuesto del Ministerio de Ambiente avanzaron sin novedades. Además del cupo en el consejo directivo, según las fuentes consultadas, quedó claramente pactado que el 25 % del impuesto al carbono fuera administrado por la cartera ambiental y que el resto se destinara para asegurar inversiones en el posconflicto vinculadas a proyectos de producción sostenible. Sin embargo, hace una semana, las dudas volvieron y el panorama en el interior del Ministerio de Ambiente no es tan armonioso, justamente por los cambios en la redacción del decreto que hacen pensar en otras cuentas económicas.

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Fáscímiles de los dos decretos. A la izquierda el publicado por Minhacienda y a la derecha el que se redactó junto Minambiente.

Una redacción diferente

La forma como quedó redactado el artículo que reglamenta la distribución de los recursos del recaudo del impuesto al carbono tiene inconforme al Ministerio de Ambiente. Mientras en el decreto supuestamente escrito en conjunto se estableció que el 25 % del recaudo total del impuesto se “destinará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al cumplimiento de metas ambientales”, en el que se publicó hace una semana por el Ministerio de Hacienda se eliminaron las palabras “Ministerio de Ambiente” y quedó: “Se destinará al cumplimiento de metas ambientales”. Esto provocó resquemores en el grupo que trabaja directamente con el ministro Murillo, porque creen que es una forma de restarles gobernabilidad.

En el Ministerio de Ambiente se dice que es una jugada para que esos recursos no queden bajo su administración ni vayan a su presupuesto, uno de los más bajos a nivel nacional. La intención, sostienen, es que esos dineros puedan ser destinados a otros sectores, siempre y cuando cumplan con metas ambientales relacionadas con mitigación de la erosión costera, reducción de la deforestación, conservación de fuentes hídricas, conservación de ecosistemas estratégicos y cambio climático. Es decir, la interpretación es que Minambiente seguirá siendo una cartera débil y que, como quedaron las cosas, Colombia no podrá cumplir con el compromiso de reducir emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 % para 2030.

La otra inconformidad radica en la estipulación de cómo se destinará el porcentaje restante del impuesto al carbono. Según el decreto escrito a cuatro manos entre Minhacienda y Minambiente, “el 75 % del recaudo del Impuesto Nacional al Carbono, se destinará a la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera con criterios de sostenibilidad”. La diferencia con el publicado en la última semana de abril por Hacienda es que se eliminan las palabras “con criterios de sostenibilidad”. La interpretación de quienes conocen el tema es que queda al libre albedrío de quienes administran el Fondo Colombia en Paz definir en qué invertir estos dineros.

Para el Ministerio de Ambiente, si bien se trata de un impuesto para mitigar los altos niveles de emisión de CO2, no es obligatorio para el Fondo Colombia en Paz invertir esos dineros en proyectos con enfoque de sostenibilidad. Es decir, esos recursos no llegarán necesariamente al Fondo Colombia Sostenible, que tiene como objetivo promover emprendimientos verdes y proyectos productivos, como ganadería sostenible y agroecología, en las zonas más afectadas por el conflicto y que sufren graves heridas ambientales. En pocas palabras, la plata podría terminar en la construcción de una carretera, en justicia transicional o cualquier tipo de contratos o gastos que nada tengan que ver con la mitigación del efecto invernadero.

El Ministerio de Hacienda replica diciendo que se trata de un pleito ya resuelto y sustenta su postura con lo explicado por el ministro de Hacienda en columna publicada en El Espectador titulada “Falso dilema”: “Es de nuestro interés que los recursos del impuesto al carbono se conviertan en fuente para el manejo de la erosión costera, la conservación de las fuentes hídricas y la protección de ecosistemas, de acuerdo con los lineamientos que para tal fin establezca el Ministerio de Ambiente. Los recursos del impuesto al carbono servirán para el cumplimiento de metas ambientales. En el momento, las carteras de Ambiente y Hacienda trabajan en la propuesta del decreto reglamentario y a la espera de los comentarios al documento publicado”.