El daño patrimonial de $2.9 billones de Reficar nunca existió
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca tomó una decisión histórica en uno de los desfalcos a las arcas del Estado más costosos en la historia reciente. En un fallo de 395 páginas, la justicia encontró que no hubo daño patrimonial y que uno de los exejecutivos de la refinería no fue responsable de nada.
Jhordan C. Rodríguez
En abril de 2021, la Contraloría General anunció con bombos y platillos una de las decisiones más sonadas por el mal manejo de dinero público en la historia reciente del país. En esa fecha, el ente de control fiscal dio a conocer su fallo por el descalabro en el proyecto de ampliación de la Refinería de Cartagena (Reficar), en contra de dos expresidentes de la compañía, tres exvicepresidentes, siete miembros de su junta directiva y cuatro contratistas. El Espectador conoció una decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que tumbó buena parte de la decisión de la Contraloría bajo una premisa clave: nunca hubo nada irregular en el manejo de $2,9 billones por los que fueron declarados responsables los ejecutivos, una investigación por la que sacó pecho el entonces procurador, Edgardo Maya.
El protagonista de este fallo que le da un vuelco a la historia de Reficar es Hernando José Gómez Restrepo, exmiembro de la junta directiva de Reficar, quien demandó la decisión de la Contraloría en 2022. Según su defensa, el ejecutivo nunca cometió una irregularidad ni ilegalidad al ampliar los contratos que llevaron a que se entregaran más recursos al proyecto, que inicialmente tenía un presupuesto de US$3.777 millones y finalmente terminó costándole a la Nación US$8.016 millones. Según la decisión del Tribunal, Gómez Restrepo está en lo cierto y siempre actuó bajo los parámetros de la ley para sacar adelante la ampliación. Este fallo, aunque beneficia solo a Gómez Restrepo, abre una puerta para el resto de casos que buscan lo mismo: tumbar la decisión del ente de control fiscal.
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La decisión de la Contraloría de abril de 2021 (confirmada en su totalidad en septiembre de ese mismo año) señaló que en el proyecto de modernización de Reficar “se dieron gastos que no tuvieron relación con el proyecto; hubo baja productividad de la mano de obra; mayores gastos en contratación de personal y demoras en las actividades propias del proyecto causadas por acciones y omisiones, por parte de la junta directiva, el contratista y el supervisor del proyecto”. Todas esas acciones en las que, según la Contraloría, se malgastaron los recursos y se presentaron cifras irreales para justificar los elevados gastos, llevaron a un detrimento patrimonial de $2,9 billones. Sin embargo, para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, eso no es cierto.
En palabras textuales de esa instancia judicial: “No existió daño patrimonial”. Aunque el caso revisado y resuelto por el Tribunal solamente cobija a Gómez Restrepo, la Sección Primera de esa instancia evaluó las actuaciones de los otros ejecutivos, que, ahora, podrían buscar desligarse de cualquier responsabilidad. En el caso del exintegrante de la junta directiva, la justicia le dio razón en tres puntos fundamentales que desarmaron las conclusiones de la Contraloría. Según la decisión conocida por este diario, Gómez Restrepo tuvo razón en que, con sus acciones y las de los demás ejecutivos, nunca hubo detrimento patrimonial, y, por el contrario, el ente de control usó las pruebas incorrectas para encontrarlos responsables y nunca hubo intención de que sus acciones afectaran el patrimonio.
Uno de los principales argumentos en los que el Tribunal le dio la razón a Gómez Restrepo fue que la Contraloría hizo cálculos incorrectos que no demuestran que la junta directiva incurrió en alguna acción para el descalabro del proyecto y que, finalmente, terminó en un supuesto detrimento patrimonial. Además, dice el fallo, el Tribunal no pudo llegar a la conclusión de que existió un daño a las arcas del Estado pues, sencillamente, no había prueba para demostrarlo. Por eso, el fallo concluyó que la Contraloría no explicó “de manera precisa y puntual la responsabilidad del demandante” en el caso de Reficar. Con ponencia del magistrado Felipe Solarte Maya, la mayoría de la Sección Primera estuvo de acuerdo con tumbar la decisión de la Contraloría sobre la responsabilidad de Gómez Restrepo.
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El Tribunal Administrativo no ahorró esfuerzos en detallar cuáles fueron los errores de la Contraloría y agregó: “Tampoco especificó cuál es el daño patrimonial que generó el demandante de manera concreta y específica, aunado al comportamiento de dolo o culpa grave como elemento fundante de la responsabilidad fiscal”. Sobre los supuestos aumentos en los costos de la ampliación de la refinería, el fallo fue igual de contundente y señaló que todo ese dinero y adiciones obedecieron “a razones técnicas, originadas en la necesidad de construir la obra y en la necesidad de preservar la inversión realizada hasta el momento” y no por una intención “non sancta” de Gómez Restrepo u otro ejecutivo de Reficar. En otras palabras, que no hubo ningún despilfarro de dinero.
Otro de los hallazgos de la Contraloría que tumbó el Tribunal fue el relacionado con otras decisiones de la junta directiva. Aunque en el fallo fiscal el ente de control concluyó que los ejecutivos tomaron decisiones “inadecuadas en la gestión de los recursos” y aprobaron aumentos excesivos en el presupuesto de inversión, conocidos como Capex, para la justicia eso no es cierto. Para el Tribunal, Gómez Restrepo y sus colegas tomaron decisiones basadas en conocimientos técnicos y cálculos verídicos, pero factores que no se podían prever afectaron esas inversiones. Sus decisiones, agregó el fallo judicial, le apostaron a continuar con la obra, “sin dejarla en el abandono, como sucede con las megaobras públicas sometidas a un presupuesto determinado cuyo agotamiento paralizan las inversiones”.
En términos más simples, lo que dijo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es que el aumento del presupuesto de las inversiones no fue una decisión tomada para afectar el patrimonio de la Nación —como lo dijo la Contraloría—, sino, por el contrario, para evitar que la megaobra quedara varada por falta de plata. Incluso, la decisión judicial conocida por El Espectador señala que la buena intención de los ejecutivos queda en evidencia “con resultados que no se pueden ocultar”. Además, resalta que autorizar los cambios para aumentar las inversiones en el proyecto de Reficar “no constituye fuente de daño patrimonial”. Para llegar a esa conclusión, el Tribunal expuso que el ente de control utilizó una fórmula matemática incorrecta para calcular los supuestos sobrecostos.
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En la sentencia de 395 páginas se lee que los supuestos excesos injustificados por parte de la junta directiva de Reficar “no debieron ser comparados con una fórmula matemática, sino con la inversión física del proyecto, que no fue cuantificada”. Con esos argumentos, “para la Sección Primera, la respuesta es contundente. No hubo daño patrimonial, por cuanto el mismo no fue comprobado”. En conclusión, para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Contraloría tomó su decisión “desconociendo que el proyecto inicial se modificó en su ejecución, que el mayor costo fue justificado y que la junta directiva de Reficar adoptó la decisión de continuar el proyecto, como una megaobra de gran valor económico para el país”.
Y agregó: “En el caso en donde dichas adiciones no se hubieran efectuado, probablemente el proyecto de la refinería se hubiera detenido e incluso, podía no haber entrado en operación, situación que no aconteció y, por el contrario, se tiene que Reficar es actualmente una de las empresas con mayor valor en nuestro país”. Con este arsenal de argumentos, el Tribunal le dio el mayor espaldarazo a Gómez Restrepo. La decisión, aunque solo lo cobija a él, es la puerta de entrada para sus demás colegas: los expresidentes Reyes Reinoso Yanes y Orlando Cabrales Martínez; los exvicepresidentes Carlos Bustillo Lacayo, Andrés Riera Burelli y Magda Manosalva Cely; los exdirectivos Javier Genaro Gutiérrez, Pedro Rosales, Diana Hernández, Henry Medina González, Natalia Gutiérrez Jaramillo y Uriel Salazar Duque.
En los pasillos de la Contraloría no hay otro tema de conversación. La decisión del Tribunal es una victoria rotunda para Gómez Restrepo, pero los funcionarios del ente de control saben que, de por medio, está la credibilidad de una investigación que todas las administraciones, desde 2016, han sacado a relucir como un logro de su gestión investigativa. Aunque todavía falta que el Consejo de Estado revise la decisión del Tribunal, desde ya el Estado quedó expuesto a una cascada de demandas en la que los exdirectivos de la refinería pedirán reparación por el daño a su nombre. Mientras el alto tribunal resuelve estos asuntos, todo indica, al menos por ahora, que el escándalo por el desfalco de Reficar realmente no existió.
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En abril de 2021, la Contraloría General anunció con bombos y platillos una de las decisiones más sonadas por el mal manejo de dinero público en la historia reciente del país. En esa fecha, el ente de control fiscal dio a conocer su fallo por el descalabro en el proyecto de ampliación de la Refinería de Cartagena (Reficar), en contra de dos expresidentes de la compañía, tres exvicepresidentes, siete miembros de su junta directiva y cuatro contratistas. El Espectador conoció una decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que tumbó buena parte de la decisión de la Contraloría bajo una premisa clave: nunca hubo nada irregular en el manejo de $2,9 billones por los que fueron declarados responsables los ejecutivos, una investigación por la que sacó pecho el entonces procurador, Edgardo Maya.
El protagonista de este fallo que le da un vuelco a la historia de Reficar es Hernando José Gómez Restrepo, exmiembro de la junta directiva de Reficar, quien demandó la decisión de la Contraloría en 2022. Según su defensa, el ejecutivo nunca cometió una irregularidad ni ilegalidad al ampliar los contratos que llevaron a que se entregaran más recursos al proyecto, que inicialmente tenía un presupuesto de US$3.777 millones y finalmente terminó costándole a la Nación US$8.016 millones. Según la decisión del Tribunal, Gómez Restrepo está en lo cierto y siempre actuó bajo los parámetros de la ley para sacar adelante la ampliación. Este fallo, aunque beneficia solo a Gómez Restrepo, abre una puerta para el resto de casos que buscan lo mismo: tumbar la decisión del ente de control fiscal.
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La decisión de la Contraloría de abril de 2021 (confirmada en su totalidad en septiembre de ese mismo año) señaló que en el proyecto de modernización de Reficar “se dieron gastos que no tuvieron relación con el proyecto; hubo baja productividad de la mano de obra; mayores gastos en contratación de personal y demoras en las actividades propias del proyecto causadas por acciones y omisiones, por parte de la junta directiva, el contratista y el supervisor del proyecto”. Todas esas acciones en las que, según la Contraloría, se malgastaron los recursos y se presentaron cifras irreales para justificar los elevados gastos, llevaron a un detrimento patrimonial de $2,9 billones. Sin embargo, para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, eso no es cierto.
En palabras textuales de esa instancia judicial: “No existió daño patrimonial”. Aunque el caso revisado y resuelto por el Tribunal solamente cobija a Gómez Restrepo, la Sección Primera de esa instancia evaluó las actuaciones de los otros ejecutivos, que, ahora, podrían buscar desligarse de cualquier responsabilidad. En el caso del exintegrante de la junta directiva, la justicia le dio razón en tres puntos fundamentales que desarmaron las conclusiones de la Contraloría. Según la decisión conocida por este diario, Gómez Restrepo tuvo razón en que, con sus acciones y las de los demás ejecutivos, nunca hubo detrimento patrimonial, y, por el contrario, el ente de control usó las pruebas incorrectas para encontrarlos responsables y nunca hubo intención de que sus acciones afectaran el patrimonio.
Uno de los principales argumentos en los que el Tribunal le dio la razón a Gómez Restrepo fue que la Contraloría hizo cálculos incorrectos que no demuestran que la junta directiva incurrió en alguna acción para el descalabro del proyecto y que, finalmente, terminó en un supuesto detrimento patrimonial. Además, dice el fallo, el Tribunal no pudo llegar a la conclusión de que existió un daño a las arcas del Estado pues, sencillamente, no había prueba para demostrarlo. Por eso, el fallo concluyó que la Contraloría no explicó “de manera precisa y puntual la responsabilidad del demandante” en el caso de Reficar. Con ponencia del magistrado Felipe Solarte Maya, la mayoría de la Sección Primera estuvo de acuerdo con tumbar la decisión de la Contraloría sobre la responsabilidad de Gómez Restrepo.
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El Tribunal Administrativo no ahorró esfuerzos en detallar cuáles fueron los errores de la Contraloría y agregó: “Tampoco especificó cuál es el daño patrimonial que generó el demandante de manera concreta y específica, aunado al comportamiento de dolo o culpa grave como elemento fundante de la responsabilidad fiscal”. Sobre los supuestos aumentos en los costos de la ampliación de la refinería, el fallo fue igual de contundente y señaló que todo ese dinero y adiciones obedecieron “a razones técnicas, originadas en la necesidad de construir la obra y en la necesidad de preservar la inversión realizada hasta el momento” y no por una intención “non sancta” de Gómez Restrepo u otro ejecutivo de Reficar. En otras palabras, que no hubo ningún despilfarro de dinero.
Otro de los hallazgos de la Contraloría que tumbó el Tribunal fue el relacionado con otras decisiones de la junta directiva. Aunque en el fallo fiscal el ente de control concluyó que los ejecutivos tomaron decisiones “inadecuadas en la gestión de los recursos” y aprobaron aumentos excesivos en el presupuesto de inversión, conocidos como Capex, para la justicia eso no es cierto. Para el Tribunal, Gómez Restrepo y sus colegas tomaron decisiones basadas en conocimientos técnicos y cálculos verídicos, pero factores que no se podían prever afectaron esas inversiones. Sus decisiones, agregó el fallo judicial, le apostaron a continuar con la obra, “sin dejarla en el abandono, como sucede con las megaobras públicas sometidas a un presupuesto determinado cuyo agotamiento paralizan las inversiones”.
En términos más simples, lo que dijo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es que el aumento del presupuesto de las inversiones no fue una decisión tomada para afectar el patrimonio de la Nación —como lo dijo la Contraloría—, sino, por el contrario, para evitar que la megaobra quedara varada por falta de plata. Incluso, la decisión judicial conocida por El Espectador señala que la buena intención de los ejecutivos queda en evidencia “con resultados que no se pueden ocultar”. Además, resalta que autorizar los cambios para aumentar las inversiones en el proyecto de Reficar “no constituye fuente de daño patrimonial”. Para llegar a esa conclusión, el Tribunal expuso que el ente de control utilizó una fórmula matemática incorrecta para calcular los supuestos sobrecostos.
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En la sentencia de 395 páginas se lee que los supuestos excesos injustificados por parte de la junta directiva de Reficar “no debieron ser comparados con una fórmula matemática, sino con la inversión física del proyecto, que no fue cuantificada”. Con esos argumentos, “para la Sección Primera, la respuesta es contundente. No hubo daño patrimonial, por cuanto el mismo no fue comprobado”. En conclusión, para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Contraloría tomó su decisión “desconociendo que el proyecto inicial se modificó en su ejecución, que el mayor costo fue justificado y que la junta directiva de Reficar adoptó la decisión de continuar el proyecto, como una megaobra de gran valor económico para el país”.
Y agregó: “En el caso en donde dichas adiciones no se hubieran efectuado, probablemente el proyecto de la refinería se hubiera detenido e incluso, podía no haber entrado en operación, situación que no aconteció y, por el contrario, se tiene que Reficar es actualmente una de las empresas con mayor valor en nuestro país”. Con este arsenal de argumentos, el Tribunal le dio el mayor espaldarazo a Gómez Restrepo. La decisión, aunque solo lo cobija a él, es la puerta de entrada para sus demás colegas: los expresidentes Reyes Reinoso Yanes y Orlando Cabrales Martínez; los exvicepresidentes Carlos Bustillo Lacayo, Andrés Riera Burelli y Magda Manosalva Cely; los exdirectivos Javier Genaro Gutiérrez, Pedro Rosales, Diana Hernández, Henry Medina González, Natalia Gutiérrez Jaramillo y Uriel Salazar Duque.
En los pasillos de la Contraloría no hay otro tema de conversación. La decisión del Tribunal es una victoria rotunda para Gómez Restrepo, pero los funcionarios del ente de control saben que, de por medio, está la credibilidad de una investigación que todas las administraciones, desde 2016, han sacado a relucir como un logro de su gestión investigativa. Aunque todavía falta que el Consejo de Estado revise la decisión del Tribunal, desde ya el Estado quedó expuesto a una cascada de demandas en la que los exdirectivos de la refinería pedirán reparación por el daño a su nombre. Mientras el alto tribunal resuelve estos asuntos, todo indica, al menos por ahora, que el escándalo por el desfalco de Reficar realmente no existió.
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