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Los baldíos son terrenos bajo el dominio de la nación que forman parte de su patrimonio público, son imprescriptibles (quien lo posee no se hace dueño de ese bien) e inalienables (no pueden venderse) y, por ley, están destinados para impulsar la reforma agraria y el acceso a la propiedad del campesinado colombiano. Esa es la razón de que dichos terrenos solo pueden adjudicarse en un proceso administrativo que realiza hoy la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y no por vía judicial, según ha dicho en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional. No obstante, en la práctica, las deudas históricas en el manejo de la tierra en Colombia reflejan un panorama desalentador en la tarea de clarificar cuántos y cuáles son los baldíos de la nación y cuántos están en manos de particulares.
Abecé de la discusión de baldíos que adelanta la Corte Constitucional
Así lo advirtió el 30 de junio de 2020 la Procuraduría, en ese entonces liderada por Fernando Carrillo, en un informe que presentó a la Corte Constitucional que hace seguimiento al cumplimiento de una serie de órdenes estructurales que dio el alto tribunal en la sentencia T-488 de 2014. En dicho fallo se estudió y declaró que los bienes baldíos no pueden ser entregados a terceros bajo una figura legal que se llama prescripción adquisitiva del dominio o usucapión, que consiste en que un juez entrega la propiedad de un terreno a quien lo habita y explota luego de que su dueño legal se desentiende del mismo. No obstante, en esos procesos no se tiene en cuenta la naturaleza del bien o si el solicitante es objeto de la reforma agraria, sino solo la posesión en el tiempo.
En dicho fallo la Corte ordenó hacer un proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la nación en todo el país y hacer un listado de los baldíos que se hayan podido adjudicar por esa vía irregular, para recuperarlos y para que la Fiscalía pudiera investigar si detrás de esos procesos de pertenencia había o no estructuras delictivas, entre otros. A casi siete años de la expedición de la sentencia el asunto sigue vigente, al punto de que el alto tribunal se encuentra debatiendo nuevamente al respecto, en un proceso que tiene en ascuas a las organizaciones sociales y campesinas, y en el cual numerosas voces han pedido a la Corte que declare la existencia de un estado de cosas inconstitucional de la gobernanza de la tierra en Colombia. El caso versa sobre tutelas presentadas por la ANT contra decisiones judiciales que entregaron por prescripción terrenos a terceros, pero de fondo hay más en juego.
¿Qué ha pasado desde la sentencia de 2014? Poco y nada, advirtió la Procuraduría en el informe enviado a la Corte Constitucional, que está en poder de este diario. Para la entidad es claro que se necesitan “adoptar medidas que hagan efectiva la orden de protección ante lo que este despacho, reitera, es un estado de cosas inconstitucionales en materia de tierras, y se adopten medidas dirigidas a ejecutar de forma eficaz el proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la nación y la ruta prioritaria destinada a lograr la normalización de los bienes en ella identificados”. Tal vez la conclusión más grave que arroja el Ministerio Público es que en Colombia no hay una entidad ni una institucionalidad capaz de resolver el problema.
“Hay hondos problemas de protección, administración y acceso a baldíos”: Procuraduría
“Las órdenes estructurales dadas (…) no han sido cumplidas, ni las actuaciones emprendidas en su cumplimiento han resultado eficaces”, sentenció la Procuraduría. El diagnóstico de la Corte fue que, por un lado, no había información actualizada y completa sobre administración y adjudicación de baldíos. Pero sí hay una excesiva concentración de las tierras. Sobre el primer punto, el Ministerio Público encontró que la ANT no ha podido ejecutar acciones para culminar los procesos de clarificación desde el punto de vista de la propiedad y poder iniciar la recuperación de baldíos indebidamente ocupados. Según explicó, de 29.077 casos identificados por la Superintendencia de Notariado y Registro, la Unidad para la Planificación Rural Agropecuaria y la ANT, ni uno solo tiene una declaración definitiva sobre su situación.
Según cifras reportadas por la Agencia Nacional de Tierras en 2019, hay 29.077 predios identificados en los que se encuentran inscrita prescripción adquisitiva de dominio sobre presuntos bienes baldíos de la nación. De ellos, 1.411 tienen áreas superiores a la Unidad Agrícola Familiar (UAF) que es la que se entrega a campesinos en el proceso regular de adjudicación de baldíos. Además, 997 tienen naturaleza jurídica urbana. La mayoría de esos predios están Boyacá, Córdoba, Nariño, Tolima, Cauca, Norte de Santander y Santander. Los casos están todos en etapa preliminar y menos del 10 % cuentan con un documento de diagnóstico predial y jurídico que le permite a la ANT iniciar acciones.
A esto se suman procesos concretos de clarificación que han sido ordenados para casos representativos vía tutela y por demanda y descongestión, para un universo de cerca de 35.000 casos que deben ser atendidos. “Por otro lado, la ANT reporta en el informe periódico que hace a la Corte Constitucional con fecha marzo de 2020 un universo de 50.110 solicitudes de diagnóstico en situaciones relacionadas con la claridad sobre la naturaleza jurídica de los bienes, de los cuales califica 26.004 como bienes baldíos, 5.235 como presuntos baldíos y 370 como baldíos”, indicó la entidad.
En contexto: Con debate de baldíos en marcha, Gobierno pide a la Corte Constitucional aplazar el fallo.
“El rezago en la atención de las solicitudes de adjudicación de bienes baldíos no ha sido atendido. El procedimiento único dispuesto por el Decreto-ley 902 de 2017, cuyo propósito es brindar seguridad jurídica y acortar los tiempos de repuesta, no ha sido eficiente al punto que a la fecha no se ha resuelto de fondo un solo proceso administrativo de recuperación o clarificación de bienes baldíos por el referido mecanismo. Desde 2016, solo se han proferido 168 decisiones (sobre) procesos agrarios, 130 respecto de la declaración que corresponden a si un bien ha salido o no del patrimonio de la nación, y 38 respecto de la declaración de la existencia o no de indebida ocupación sobre un bien baldío, y se han adjudicado 1.034 predios a persona natural”, dice el informe.
Según la Procuraduría, la ANT tampoco ha sido eficiente respecto a una de sus misiones: los Planes de Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR) que buscan el desarrollo de programas para organizar la distribución equitativa y acceso a la tierra rural, la regularización de la propiedad y la consolidación del mercado de tierras rurales. A corte de abril de 2020, había 41 de los cuales 14 fueron suspendidos y solo uno estaba en marcha en Ovejas (Sucre). En palabras del Ministerio Público, los planes “no han permitido la identificación cierta y efectiva de los bienes baldíos de la nación y menos la ejecución de los procesos agrarios a tal tarea asociados”. A esto se suma, en su criterio que las solicitudes simplemente superan la capacidad de la ANT y que la depuración y gestión del archivo del antiguo Incoder (reemplazado por la ANT) no ha finalizado.
“En relación con (la excesiva concentración de la tierra), la reflexión resulta frívola cuando la premisa de ello es la ausencia de ejecución de los procedimientos previsto por la ley para eliminar y evitar los fenómenos de excesiva concentración y su fraccionamiento antieconómico. (….) La debilidad institucional actual impide el cumplimiento de las órdenes llamadas a ejecutar y con ello la moratoria en la normalización de los bienes sobre los cuales las autoridades de registro o agrarias manifiestan la posibilidad de ser baldíos. Por el contrario, el acumulado de procesos sin atender es creciente”, puntualizó la Procuraduría.
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Y esa carga no tienen por qué soportarla los campesinos que, antes bien, demandan medidas que les permitan superar la desigualdad histórica en materia del acceso a la tierra, punto que además está incluido en el Acuerdo de Paz alcanzado con las Farc. Según la Procuraduría, lo que se necesita para superar una “vulneración masiva de derechos” es “estructurar una autoridad administrativa de tierras con suficiencia presupuestal para ejecutar a plenitud su misionalidad, con presencia en el territorio y capacidad técnica”.
A esto se sumaría superar las dificultades normativas que impiden, en su criterio, la ejecución de procedimientos agrarios en el país, crear un plan nacional de formación de servidores públicos al respecto, ordenar la protección del suelo de producción agropecuaria y “adoptar las medidas necesarias para garantizar su especial destinación, de modo que se impida que medidas del orden judicial o administrativo conculquen su vocación productiva”, todo lo cual requiere una intervención de toda la institucionalidad. Este informe forma parte de los insumos que la Corte Constitucional cuenta para el debate actual, del que se espera sentencia en los próximos días y que ha generado una fuerte discusión sobre si es necesario o no declarar el estado de cosas institucionales.
Por el momento, la Sala Plena rechazó por improcedente una petición del Gobierno para que se suspendiera la emisión de un fallo que se fundamentó en que, precisamente, estaba en marcha el plan de clarificación. Según el Ministerio de Agricultura, se necesitaba una reunión para tratar la posible vulneración a la seguridad jurídica de personas a quienes ya les entregaron baldíos por la vía de la prescripción del dominio, asunto que fue cuestionado por 22 organizaciones campesinas: “Siete años son suficientes para que las entidades estatales ya hubieran precisado e iniciado a ejecutar rutas dirigidas tanto a proteger a los campesinos que acudieron a la prescripción para formalizar la tierra que ocupan, como a recuperar la tierra que ha sido apropiada de manera indebida y que debe destinarse a favor del campesinado”.