El expediente Reficar en la Contraloría

En un documento de 343 páginas, hasta hoy inédito, la Contraloría les puso nombres y apellidos a los supuestos responsables del descalabro de la Refinería de Cartagena, Reficar. Dicho reporte, en poder de este diario, fue firmado en marzo pasado por el contralor delegado Javier Eduardo Noguera —de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción— y en éste se abrió el juicio de responsabilidad fiscal contra seis multinacionales y 36 personas —incluidos dos ministros de gobierno y siete exministros más— por un presunto detrimento patrimonial de $17,1 billones. En criterio del organismo de control, se trata del más grave episodio de derroche en materia de obras públicas en la historia de Colombia. ¿Por qué un proyecto que estaba contemplado en US$3.994 millones terminó costando US$8.016 millones? ¿Por qué la refinería, que debía ser inaugurada en agosto de 2013, se puso en operación en noviembre de 2015? ¿Qué pasó?

(Le puede interesar: Los llamados a responder por escándalo de Reficar)

Una cronología de equivocaciones que comenzó en 2004. Ese año el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) estimó que el máximo monto para el desarrollo de la ampliación y modernización de la Refinería de Cartagena no podía exceder US$736 millones y que el contrato de construcción debía tener la modalidad de “llave en mano”, es decir, que el Estado cancelaba ese monto cuando la obra estuviera lista. Nada de eso ocurrió. Pronto los números estimados subieron exponencialmente, la multinacional Glencore —que se ganó el contrato en 2006— se retiró súbitamente y sin sanción alguna, pero dejó “amarrados” millonarios contratos de obra con la firma CB&I, encargada de la puesta en marcha de la Refinería. Y, para completar, se modificó sustancialmente la cláusula de pago: de “llave en mano” a costos reembolsables, es decir, los constructores iban pasando las facturas del costo de la obra y el Estado las iba cancelando.

El Espectador le puso la lupa a este documento y preparó esta radiografía sobre las principales acusaciones de la Contraloría contra algunos “cacaos” del poder en el país. Allí el contralor Javier Eduardo Noguera detalló las actas de las juntas directivas de Ecopetrol y Reficar en las que se autorizaron los controles de cambio al proyecto que paulatinamente fueron aumentando los precios de la obra, las razones que se expusieron para aceptar el pago de estos incrementos y, sobre todo, la ponderación que hicieron para tomar esas decisiones. Así, por ejemplo, en octubre de 2009 se tasó esta megaobra en US$3.777 millones. Dos años más tarde, en mayo de 2011, en US$3.994 millones; en mayo de 2012, en US$4.854 millones; en mayo de 2013 se calculó su costó en US$6.902 millones; en enero de 2015 subió a US$7.653 millones y, por último, en noviembre de ese mismo año el valor total pagado por el Estado fue de US$8.016 millones.

(En contexto: Reficar, el desfalco del siglo)

Las contingencias y sobrecostos de este megaproyecto, según el organismo de control, no fueron atendidos de la mejor manera por quienes tenían la chequera del Estado. Todo lo cual derivó, además, en procesos penales y disciplinarios. Cinco exdirectivos de Reficar y dos más de CB&I fueron imputados por la Fiscalía en julio pasado. Según la Contraloría, los $17,1 billones perdidos en este proyecto se tasaron así: “La porción del perjuicio pertinente para ser considerada como lucro cesante corresponde a una pérdida de valor económico del proyecto por cuantía de US$6.080 millones, distribuidos en US$4.144 millones por efecto de las mayores inversiones y US$1.936 millones por efecto de la entrada tardía en operación de la refinería”. Y añadió: “Esta cuantificación está basada en los modelos financieros preparados por la administración de Reficar y presentados a consideración de la Junta Directiva de esta sociedad de economía mixta subsidiaria de Ecopetrol”.

Así de contundente fue el filtro de la Contraloría: “De acuerdo con el Balance General de Reficar S.A. a 31 de diciembre de 2015, por cada 100 pesos invertidos en la sociedad por los accionistas vía capitalización, se deben a los acreedores financieros 169 pesos”. Una radiografía que revela las deficiencias en la ejecución del proyecto, en contraste con las directrices formuladas por el Gobierno a través del Conpes 3312 de 2004, “en el sentido de que debía minimizarse el impacto fiscal del proyecto y que Ecopetrol debía compartir los riesgos y costos con un socio estratégico particular, y que este activo estratégico debía generar una ganancia”. Ese socio, en principio, fue Glencore. Por eso, el documento del organismo de control concluyó: “El despacho atribuye la pérdida de valor de la inversión en el proyecto de modernización y expansión de la Refinería de Cartagena a las adiciones presupuestales aprobadas mediante los denominados controles de cambios”.

(Vea: “Reficar no podía paralizarse, era el proyecto industrial más productivo del país”: Zuluaga)

En la página 280 del extenso auto en poder de El Espectador, la Contraloría enumeró así otras irregularidades mayúsculas: “En este conjunto de hallazgos fiscales se evidencian sobrecostos, trabajos no realizados y pagados, re-procesos y re-trabajos ocasionados por falta de planeación, deficiencias y cambios o deficiencias en la ingeniería de detalle y diseños; pagos superiores a los pactados, sobrecostos laborales, aumento de las horas-hombre facturadas para compensar descensos en la productividad del proceso constructivo y horas de inactividad asociadas a la prórroga de la entrega de la terminación mecánica; deficiencias en el control de costos; sobrecostos por actividades de demolición, sobrecostos por la entrada tardía; no se legalizaron anticipos de facturas presentadas por CB&I (que debían pagarse por el sistema de costos reembolsables pactado) y gastos suntuosos”. Por ejemplo, facturas de licores y viandas en hoteles en Cartagena.

Unas de las tuberías de este desagüe económico fueron los acuerdos de pago que Reficar y la constructora CB&I suscribieron para agilizar el desarrollo del proyecto. Uno se llamó MOA y el otro PIP. Éstos autorizaron pagos para la subcontratación que habían sido rechazados por la firma auditora Foster Wheeler. Es decir, a pesar de que esta compañía había advertido que dichos acuerdos resultaban problemáticos para las cuentas de la refinería, y que el control de los mismos podía derivar en una sobrefacturación inusitada, estas recomendaciones se desatendieron. ¿Por qué? La Contraloría determinó que la junta directiva de Reficar autorizó este cambio, “generando erogación de recursos sin que existiera justificación y los soportes que validaran dichos pagos en cuantía de $279.817 millones y US$79 millones”. Con ese rosario de evidencias, el ente de control les formuló juicio de responsabilidad fiscal a los miembros de la junta directiva de Ecopetrol que participaron de esos controles de cambios al proyecto.

Entre ellos se encuentran, por ejemplo, el excodirector del Banco de la República Hernando José Gómez, así como los exministros Hernán Martínez, Juan Carlos Echeverry, Carlos Rodado Noriega, Federico Renjifo, Amílkar Acosta, Mauricio Santamaría y Tomás González y los actuales ministros Mauricio Cárdenas y Luis Carlos Villegas. También encabeza este listado de investigados el empresario Fabio Echeverri Correa, pues según la Contraloría, participó en la aprobación de las actas 137 y 152 de 2011, en las que se modificó el presupuesto del proyecto de modernización de Reficar. Asimismo, fueron llamados a responder fiscalmente el expresidente de Ecopetrol Javier Genaro Gutiérrez y el exprocurador Carlos Gustavo Arrieta, al igual que los expresidentes de la refinería Orlando Cabrales Martínez y Reyes Reinoso Yanes. Del mismo modo, en ese paquete fueron incluidos los contratistas CB&I y la firma auditora Foster Wheeler.

Muchos de los investigados ya aportaron sus versiones ante la Contraloría, que en las próximas semanas deberá definir si encuentra méritos suficientes para abrir investigación formal a estas personas y empresas, o algunos de ellos. Por ahora, sin embargo, el presunto daño fiscal se mantiene en una cifra escandalosa: $17,1 billones. Cabrales, y Reinoso enfrentan además un proceso penal: en julio de este año la Fiscalía les imputó cargos por las irregularidades en las obras de la refinería. Cabrales será investigado formalmente por el delito de interés indebido en la celebración de contratos; mientras Reinoso Yáñez lo será por los delitos de peculado por apropiación a favor de terceros y varios concursos de falsedades ideológicas en documento público, por los estados financieros entregados y formados en los años 2013 al 2015. Ellos, junto a cinco exdirectivos más de Reficar, Ecopetrol o CB&I, están en el radar de la Fiscalía “por las irregularidades que se habrían presentado en la modernización de la infraestructura de Reficar y que ocasionaron sobrecostos por un valor superior a los $610.140 millones”, y en cuestión de meses se definirá si son llamados a juicio. En la audiencia, ambos se declararon inocentes.

Nota del editor: Este artículo se modificó para precisar que la Contraloría lo que decidirá es si abre investigación formal a quienes se encuentran presentando versión libre o a las empresas, y no para condenar o absolver como decía en una primera versión.

En un documento de 343 páginas, hasta hoy inédito, la Contraloría les puso nombres y apellidos a los supuestos responsables del descalabro de la Refinería de Cartagena, Reficar. Dicho reporte, en poder de este diario, fue firmado en marzo pasado por el contralor delegado Javier Eduardo Noguera —de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción— y en éste se abrió el juicio de responsabilidad fiscal contra seis multinacionales y 36 personas —incluidos dos ministros de gobierno y siete exministros más— por un presunto detrimento patrimonial de $17,1 billones. En criterio del organismo de control, se trata del más grave episodio de derroche en materia de obras públicas en la historia de Colombia. ¿Por qué un proyecto que estaba contemplado en US$3.994 millones terminó costando US$8.016 millones? ¿Por qué la refinería, que debía ser inaugurada en agosto de 2013, se puso en operación en noviembre de 2015? ¿Qué pasó?

(Le puede interesar: Los llamados a responder por escándalo de Reficar)

Una cronología de equivocaciones que comenzó en 2004. Ese año el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) estimó que el máximo monto para el desarrollo de la ampliación y modernización de la Refinería de Cartagena no podía exceder US$736 millones y que el contrato de construcción debía tener la modalidad de “llave en mano”, es decir, que el Estado cancelaba ese monto cuando la obra estuviera lista. Nada de eso ocurrió. Pronto los números estimados subieron exponencialmente, la multinacional Glencore —que se ganó el contrato en 2006— se retiró súbitamente y sin sanción alguna, pero dejó “amarrados” millonarios contratos de obra con la firma CB&I, encargada de la puesta en marcha de la Refinería. Y, para completar, se modificó sustancialmente la cláusula de pago: de “llave en mano” a costos reembolsables, es decir, los constructores iban pasando las facturas del costo de la obra y el Estado las iba cancelando.

El Espectador le puso la lupa a este documento y preparó esta radiografía sobre las principales acusaciones de la Contraloría contra algunos “cacaos” del poder en el país. Allí el contralor Javier Eduardo Noguera detalló las actas de las juntas directivas de Ecopetrol y Reficar en las que se autorizaron los controles de cambio al proyecto que paulatinamente fueron aumentando los precios de la obra, las razones que se expusieron para aceptar el pago de estos incrementos y, sobre todo, la ponderación que hicieron para tomar esas decisiones. Así, por ejemplo, en octubre de 2009 se tasó esta megaobra en US$3.777 millones. Dos años más tarde, en mayo de 2011, en US$3.994 millones; en mayo de 2012, en US$4.854 millones; en mayo de 2013 se calculó su costó en US$6.902 millones; en enero de 2015 subió a US$7.653 millones y, por último, en noviembre de ese mismo año el valor total pagado por el Estado fue de US$8.016 millones.

(En contexto: Reficar, el desfalco del siglo)

Las contingencias y sobrecostos de este megaproyecto, según el organismo de control, no fueron atendidos de la mejor manera por quienes tenían la chequera del Estado. Todo lo cual derivó, además, en procesos penales y disciplinarios. Cinco exdirectivos de Reficar y dos más de CB&I fueron imputados por la Fiscalía en julio pasado. Según la Contraloría, los $17,1 billones perdidos en este proyecto se tasaron así: “La porción del perjuicio pertinente para ser considerada como lucro cesante corresponde a una pérdida de valor económico del proyecto por cuantía de US$6.080 millones, distribuidos en US$4.144 millones por efecto de las mayores inversiones y US$1.936 millones por efecto de la entrada tardía en operación de la refinería”. Y añadió: “Esta cuantificación está basada en los modelos financieros preparados por la administración de Reficar y presentados a consideración de la Junta Directiva de esta sociedad de economía mixta subsidiaria de Ecopetrol”.

Así de contundente fue el filtro de la Contraloría: “De acuerdo con el Balance General de Reficar S.A. a 31 de diciembre de 2015, por cada 100 pesos invertidos en la sociedad por los accionistas vía capitalización, se deben a los acreedores financieros 169 pesos”. Una radiografía que revela las deficiencias en la ejecución del proyecto, en contraste con las directrices formuladas por el Gobierno a través del Conpes 3312 de 2004, “en el sentido de que debía minimizarse el impacto fiscal del proyecto y que Ecopetrol debía compartir los riesgos y costos con un socio estratégico particular, y que este activo estratégico debía generar una ganancia”. Ese socio, en principio, fue Glencore. Por eso, el documento del organismo de control concluyó: “El despacho atribuye la pérdida de valor de la inversión en el proyecto de modernización y expansión de la Refinería de Cartagena a las adiciones presupuestales aprobadas mediante los denominados controles de cambios”.

(Vea: “Reficar no podía paralizarse, era el proyecto industrial más productivo del país”: Zuluaga)

En la página 280 del extenso auto en poder de El Espectador, la Contraloría enumeró así otras irregularidades mayúsculas: “En este conjunto de hallazgos fiscales se evidencian sobrecostos, trabajos no realizados y pagados, re-procesos y re-trabajos ocasionados por falta de planeación, deficiencias y cambios o deficiencias en la ingeniería de detalle y diseños; pagos superiores a los pactados, sobrecostos laborales, aumento de las horas-hombre facturadas para compensar descensos en la productividad del proceso constructivo y horas de inactividad asociadas a la prórroga de la entrega de la terminación mecánica; deficiencias en el control de costos; sobrecostos por actividades de demolición, sobrecostos por la entrada tardía; no se legalizaron anticipos de facturas presentadas por CB&I (que debían pagarse por el sistema de costos reembolsables pactado) y gastos suntuosos”. Por ejemplo, facturas de licores y viandas en hoteles en Cartagena.

Unas de las tuberías de este desagüe económico fueron los acuerdos de pago que Reficar y la constructora CB&I suscribieron para agilizar el desarrollo del proyecto. Uno se llamó MOA y el otro PIP. Éstos autorizaron pagos para la subcontratación que habían sido rechazados por la firma auditora Foster Wheeler. Es decir, a pesar de que esta compañía había advertido que dichos acuerdos resultaban problemáticos para las cuentas de la refinería, y que el control de los mismos podía derivar en una sobrefacturación inusitada, estas recomendaciones se desatendieron. ¿Por qué? La Contraloría determinó que la junta directiva de Reficar autorizó este cambio, “generando erogación de recursos sin que existiera justificación y los soportes que validaran dichos pagos en cuantía de $279.817 millones y US$79 millones”. Con ese rosario de evidencias, el ente de control les formuló juicio de responsabilidad fiscal a los miembros de la junta directiva de Ecopetrol que participaron de esos controles de cambios al proyecto.

Entre ellos se encuentran, por ejemplo, el excodirector del Banco de la República Hernando José Gómez, así como los exministros Hernán Martínez, Juan Carlos Echeverry, Carlos Rodado Noriega, Federico Renjifo, Amílkar Acosta, Mauricio Santamaría y Tomás González y los actuales ministros Mauricio Cárdenas y Luis Carlos Villegas. También encabeza este listado de investigados el empresario Fabio Echeverri Correa, pues según la Contraloría, participó en la aprobación de las actas 137 y 152 de 2011, en las que se modificó el presupuesto del proyecto de modernización de Reficar. Asimismo, fueron llamados a responder fiscalmente el expresidente de Ecopetrol Javier Genaro Gutiérrez y el exprocurador Carlos Gustavo Arrieta, al igual que los expresidentes de la refinería Orlando Cabrales Martínez y Reyes Reinoso Yanes. Del mismo modo, en ese paquete fueron incluidos los contratistas CB&I y la firma auditora Foster Wheeler.

Muchos de los investigados ya aportaron sus versiones ante la Contraloría, que en las próximas semanas deberá definir si encuentra méritos suficientes para abrir investigación formal a estas personas y empresas, o algunos de ellos. Por ahora, sin embargo, el presunto daño fiscal se mantiene en una cifra escandalosa: $17,1 billones. Cabrales, y Reinoso enfrentan además un proceso penal: en julio de este año la Fiscalía les imputó cargos por las irregularidades en las obras de la refinería. Cabrales será investigado formalmente por el delito de interés indebido en la celebración de contratos; mientras Reinoso Yáñez lo será por los delitos de peculado por apropiación a favor de terceros y varios concursos de falsedades ideológicas en documento público, por los estados financieros entregados y formados en los años 2013 al 2015. Ellos, junto a cinco exdirectivos más de Reficar, Ecopetrol o CB&I, están en el radar de la Fiscalía “por las irregularidades que se habrían presentado en la modernización de la infraestructura de Reficar y que ocasionaron sobrecostos por un valor superior a los $610.140 millones”, y en cuestión de meses se definirá si son llamados a juicio. En la audiencia, ambos se declararon inocentes.

Nota del editor: Este artículo se modificó para precisar que la Contraloría lo que decidirá es si abre investigación formal a quienes se encuentran presentando versión libre o a las empresas, y no para condenar o absolver como decía en una primera versión.