Las claves de la decisión sobre baldíos

Hay fallos de la Corte Constitucional tan trascendentales, que trazan un antes y un después en la forma en la que se entienden los conflictos sociales o el respeto de los derechos fundamentales. El miércoles de esta semana, el alto tribunal tomó una decisión de este tipo. El tema fue el de los baldíos y su trascendencia radica en que promete convertirse en la hoja de ruta para resolver uno de los problemas más graves del país: el del acceso a la tierra. El contenido del fallo es técnico y no muy sencillo de entender, pues no solo trata de asuntos jurídicos, sino plantea un rezago de décadas y fallas estructurales del Estado que nadie ha logrado solucionar.

Hay fallos de la Corte Constitucional tan trascendentales, que trazan un antes y un después en la forma en la que se entienden los conflictos sociales o el respeto de los derechos fundamentales. El miércoles de esta semana, el alto tribunal tomó una decisión de este tipo. El tema fue el de los baldíos y su trascendencia radica en que promete convertirse en la hoja de ruta para resolver uno de los problemas más graves del país: el del acceso a la tierra. El contenido del fallo es técnico y no muy sencillo de entender, pues no solo trata de asuntos jurídicos, sino plantea un rezago de décadas y fallas estructurales del Estado que nadie ha logrado solucionar.

Más allá de los tecnicismos o de la minucia legal, entender la decisión de la Corte es fundamental para vislumbrar el panorama completo del tema de tierras y la reforma agraria, que serán dos asuntos cruciales para el Gobierno que comienza. Por eso, con la ayuda de expertos, El Espectador resalta cinco puntos de la sentencia para comprender por qué es importante y cuáles son sus alcances.

El incumplimiento del Estado se convirtió en un problema estructural

La Corte Constitucional evidenció que el Estado, al menos desde 1936, nunca se puso de acuerdo en cómo debía abordar el tema de los baldíos. Ni los jueces tuvieron claro cómo abordar procesos de dominio —cada cual interpretaba con diferentes parámetros las leyes que regularan esos casos—, ni las autoridades agrarias delimitaron su papel en esos procesos —en muchos ni siquiera intervenían—, otras autoridades no cumplieron órdenes judiciales que protegían a los sujetos de la reforma agraria —desde hace años se sabe que los baldíos son exclusivamente para campesinos— y, otras veces, no acataron las peticiones de expertos que por años han dicho que es necesario hacer un registro catastral.

Para la Corte, la ausencia de un Estado que regulara y les pusiera freno a esas situaciones refleja una problemática estructural relacionada con la tenencia y posesión de la pequeña propiedad rural. El alto tribunal es claro cuando dice que esta situación facilitó el despojo de pequeños cultivadores, la excesiva concentración de tierras y, en algunos casos, la apropiación indebida de baldíos. La situación, así de grave, terminó empeorando, pues la ausencia de una respuesta estatal puso en duda también la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones de los campesinos con la tierra. ¿Y cómo afectó esto a los colombianos?

El alto tribunal lo aclara así: el incumplimiento del Estado “afectó intensamente los derechos de acceso a la tierra de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, las mujeres rurales, los desplazados por la violencia y otros sujetos de especial protección constitucional”.

Los jueces no pueden adjudicar baldíos

La falta de una estructura estatal que garantizara el acceso a la tierra a campesinos o que sentara las reglas claras de qué debía hacer un ciudadano para tener el dominio de un baldío generó caos. Por eso, los denominados procesos de pertenencia fueron utilizados como un mecanismo para acceder a ellos y muchas de esas tierras fueron quedando en manos de quienes no tenían derecho a ellas, lo cual estuvo mal. Así lo aclara la Corte, que resolvió un problema jurídico de proporciones mayores, pues, hasta el miércoles pasado, los jueces no tenían claro cómo debían abordar estos casos. Esa fue la génesis de gran parte del problema que estudió el alto tribunal. En términos muy sencillos, el lío radicó en que, desde 1936, jueces civiles empezaron a resolver asuntos de pertenencia.

Lo hicieron mediante la figura jurídica prescripción de dominio. En pocas palabras, ese recurso les permite a terceros pedirle a un juez que les otorgue un pedazo de tierra, después de probar que han vivido en ella y la han explotado por determinado tiempo, sin necesidad de aportar títulos ni tener una tradición del dominio. Pero el asunto es que nunca han debido hacerlo pues, según la Corte, la única entidad con las credenciales para otorgar un baldío es la autoridad agraria, no un juez. Las sentencias que se promulgaron con ese modelo fueron miles y el problema radicó en que había varias reglas para hacerlo, una de las cuales permitía que los jueces civiles resolvieron esos casos.

Para Ana Jimena Bautista, investigadora de la Universidad Nacional y de Dejusticia, que la Corte aclarara quién debe adjudicar estos predios y unificara la jurisprudencia es un tema crucial de la decisión, no solo porque reconoce que hubo miles de procedimientos mal hechos, sino porque le dice a todo el país “que si una persona quiere adquirir un baldío, debe acudir a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y no a un juez. Aunque pareciera algo lógico, hasta esta semana eso no estaba claro y por eso seguían existiendo casos ante jueces”, explicó Bautista. Isabel Güiza, integrante del grupo de investigación de derecho constitucional y derechos humanos de la Universidad Nacional, coincide con Ana Jimena Bautista.

“Parecen discusiones viejas, del siglo XX, y a nadie le importan; pero es fundamental por dos cosas. La primera, porque los campesinos que trabajan la tierra no tienen acceso a ella, no tienen condiciones dignas de vida y siguen empobrecidos. Y segundo, porque este tema está atado a la discusión de la deforestación y la ampliación de la frontera agrícola. En la medida en que no se pueda resolver el problema de los baldíos y de la gente que los acumuló, vamos a seguir presionando a los campesinos. Los obligamos a que subsistan como puedan y eso los obliga a talar bosque, por ejemplo. La gente necesita abrir espacio en otros lugares a donde no ha llegado la agricultura y ahí surge la deforestación”, comenta Güiza.

Ambas investigadoras expertas en temas de tierras señalaron que, con la aclaración de quién debe resolver las adjudicaciones de baldíos y de que hubo un error de la justicia al resolver casos de prescripción de dominio, existe otra declaración fundamental. Se refieren a que no solo terceros que no eran sujeto de la reforma agraria acudieron a esos procesos, sino también campesinos que, ante la falta de políticas claras, le pidieron a un juez civil que les diera la tierra. Una especie de justicia social que lograron por sus propios medios, ante un Estado que, como lo acepta ahora la Corte, fue esquivo para proteger sus derechos.

Además de que el alto tribunal reconoce la legalidad de estos procesos, aclara un tema fundamental: si un campesino adquirió un baldío y cumplió con todas las reglas de la reforma agraria para acceder a ella, por ejemplo, ser campesinos y no tener acumulación de tierras, nadie se lo puede quitar. Ni siquiera ahora con esta decisión de la Corte. “Esto es clave porque la decisión del alto tribunal no le exige al campesino que vuelva a hacer la fila para que una entidad le entregue un predio. El Estado debe reconocerla. Y ahí está el cambio histórico porque nunca antes la Corte había aclarado este tema”, agregó Ana Jimena Bautista. Con esta aclaración, la investigadora apunta que esa garantía no es para todos.

El tatequieto a los acumuladores y terceros

Una de las determinaciones más importantes de la decisión de la Corte Constitucional tiene que ver con el problema de los ciudadanos no campesinos que adquirieron baldíos, entre 1994 y agosto de 2022, y los acumuladores de tierras. En ese sentido, la posición del alto tribunal es clara: quienes hayan adquirido baldíos y no eran sujeto de reforma agraria (o sea que no fueran campesinos) o que tengan el dominio de más de una Unidad Agrícola Familiar (que es lo que la ley permite tener), sus procesos serán revisados por la ANT. Se trata de una decisión sin precedentes, no solo para frenar la acumulación de tierras, sino para arreglar un asunto que llevaba décadas sin una solución a la vista.

El problema no es menor. Según un estudio del grupo de investigación de derecho constitucional y derechos humanos de la Universidad Nacional de Colombia, entre 1991 y 2018, se lograron identificar una línea de base de 12.070 predios baldíos que fueron entregados a particulares, aunque no es claro cuántos son acumuladores. Una cifra que, según expertos, tiene un altísimo grado de subregistro, pues nadie sabe con exactitud cuántas tierras tienen ciudadanos que no son campesinos y cuántos terrenos están en manos de acumuladores de tierras. Por eso, la Corte le ordenó a la Agencia Nacional de Tierras una tarea ambiciosa e inédita en el país.

La ANT tendrá que ejecutar un plan de recuperación de baldíos, especialmente de aquellos en los que se evidencia que “las acciones judiciales civiles fueron usadas de manera fraudulenta, abusiva o con el objeto de facilitar la acumulación indebida de bienes baldíos. Asimismo, esa labor debe concentrarse en aquellas zonas en donde se acredita mayor acumulación o fenómenos de despojo y conflicto armado”. El éxito de esta orden de la Corte no depende solo de la Agencia, pues, como lo dijo el alto tribunal, esta entidad necesita, con extrema urgencia, más presupuesto, más capacidad administrativa y presencia en territorios. “Esos asuntos no se pueden resolver desde Bogotá”, señala Isabel Güiza.

Las expertas agregan que el plan de la recuperación de baldíos incluye otro tema crucial: la creación de un catastro multipropósito, la única herramienta de administración, gestión y gobernanza de las tierras rurales. Aunque podría sonar como un error, Colombia no tiene un registro de este tipo y, como lo apunta Güiza: “Si no sabemos quiénes tienen los predios ni qué están haciendo con ellos, es muy difícil saber qué hacer con ellos”. La urgencia de ese catastro se entiende mejor con el mapa que presentó el equipo de empalme en temas agrarios del nuevo Gobierno, en donde se observa que el único departamento en tener datos actualizados es San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

Las bases están en el Acuerdo Final de Paz

Para la Corte Constitucional, la clave para cumplir su sentencia está en el Acuerdo Final de Paz. Aclara, además, que cualquier tarea que proponga para proteger el derecho al acceso a la tierra deberá partir de la colaboración entre el Gobierno y el Congreso. Por eso, para el alto tribunal, existen cinco temas claves que deben abordar cuanto antes: el fortalecimiento de la Agencia Nacional de Tierras, la creación de la jurisdicción especial agraria, la consolidación del catastro multipropósito, la actualización del sistema de registro, el cumplimiento de las metas del Fondo Nacional de Tierras, y la elaboración y ejecución del plan de formalización masiva de la propiedad rural. Las órdenes son tan complejas, que nada se resolverá de la noche a la mañana y, para muchos, el camino hasta la meta, podría tardar décadas.

Ricardo Sabogal, experto en legislación agraria y exdirector de la Unidad de Restitución de Tierras, señaló que de la lectura de la decisión de la Corte se pueden concluir dos temas cruciales, desde su punto de vista. El primero es que, con las órdenes que emite el alto tribunal, que son estructurales y proponen una política de la a la z para resolver el problema de los baldíos, la Corte le dice al Estado: “Cumpla, cumpla y cumpla. La Corte dice entre líneas: tomémonos en serio el Acuerdo y ahora vayamos del discurso a los hechos: hagámoslo”, señala Sabogal. Según el abogado, Isabel Güiza y Ana Jimena Bautista, en la decisión de la Corte también hay un llamado a que no se postergue más la implementación del Acuerdo.

Este tema le habla al oído también al Gobierno actual que, abiertamente, ha dicho que está decidido a resolver el tema de tierras y la reforma agraria. “El fallo le cae como anillo al dedo al presidente Petro y su administración, que ha dicho que quiere titular la tierra”, dice Sabogal. “La reforma volvió al escenario con este Gobierno, en buena parte, porque los movimientos rurales que apoyaron la votación del hoy presidente son quienes han demandado la reforma y votaron por el cambio porque piensan que con ellos pueden tener una vida digna y con condiciones mínimas”, señala Isabel Güiza. “Hay un reto gigante de cómo abordar esta deuda histórica que este Gobierno debe empezar a tratar”, agrega Ana Jimena Bautista.

¿Y el mercado de tierras?

Aquí el tema se vuelve espinoso. Ricardo Sabogal señaló que la decisión de la Corte es una que se esperaba desde hace años y sirve, sobre todo, para aclararle al país qué debe hacer una persona para acceder a un baldío, “un camino que no estaba claro para el ciudadano ni para los jueces”, explica el abogado. Sin embargo, añade que también se debe tener en cuenta que la orden del alto tribunal de revisar procesos de tenencia, de quienes no son campesinos o acumularon predios, produce un efecto que podría ser nocivo. “La Corte pone en tela de juicio predios que ya se habían entregado”, señala Sabogal.

Aunque para él es evidente que la ley era clara sobre quién debía recibir los baldíos, “una cosa es lo que dice el papel y otra lo que pasa en la realidad. Muchas de las decisiones de los jueces civiles fueron legales y, al adjudicar predios, pues esos casos pasaron a cosa juzgada. Sin embargo, ahora la Corte dice que no, que deben verificarse esos procesos. Creo que es un mensaje de intranquilidad para el mercado de tierras y también para muchos sectores que tenían como garantía esas tierras. Y creo que también se afecta la seguridad jurídica, que es una institución en el mercado y en la tranquilidad de las personas que hacen transacciones. Creo que ha debido ser una decisión que no afectara a tanta gente”.

Una fuente experta, que pidió reservar su identidad, explicó que las implicaciones a las que se refiere Sabogal eran de esperarse. “Un fallo de esta naturaleza no viene sin problemas. La Corte estaba entre la espada y la pared. Eso es importante tenerlo en cuenta porque hay gente que puede decir: ‘Y ahora qué vamos a hacer’. Pero es el costo de haber procrastinado los problemas de la tierra y haberlos metido debajo del tapete. En algún punto nos iban a golpear”, explica la fuente, quien agrega que los terceros de buena fe tienen una preocupación legítima ante la decisión de la Corte. “¿Qué culpa tiene un ciudadano que compró una tierra que hace años fue un baldío y un terrateniente la obtuvo a través de un juez civil?”.

Los efectos monetarios, bancarios y en el mercado de tierras están por verse. “Esta decisión puede terminan en muchas demandas contra el Estado. Aunque es evidente que es un fallo que protege a los campesinos, son inevitables las complejidades en la práctica. Sí hay una razón para que los terceros de buena estén preocupados, pero hago un llamado a la calma antes de tomar medidas a la loca”, agrega la fuente. Mientras se decantan estos coletazos inevitables, el Gobierno ya se puso manos a la obra para cumplir con las órdenes. Tiene en sus manos la hoja de ruta para cumplir su promesa de campaña, pues, en el fondo, la decisión de la Corte sienta los cimientos de una política estatal para resolver, por fin, el eterno tema de las tierras en Colombia.