(Opinión) Consulta previa en la erradicación forzada: más que un requisito legal

Este año, este asunto volvió a tener protagonismo a raíz de que en enero la Corte Constitucional dejó sin efecto la modificación del Plan de Manejo Ambiental del programa de erradicación de cultivos ilícitos con glifosato de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). Para la Corte, la ANLA vulneró el derecho a la participación de las comunidades debido a falencias en la socialización del plan, pues no tuvo en cuenta el difícil acceso a herramientas tecnológicas por parte de las comunidades en los 104 municipios y 14 departamentos en los que se pretendía hacer uso del glifosato.

Este año, este asunto volvió a tener protagonismo a raíz de que en enero la Corte Constitucional dejó sin efecto la modificación del Plan de Manejo Ambiental del programa de erradicación de cultivos ilícitos con glifosato de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). Para la Corte, la ANLA vulneró el derecho a la participación de las comunidades debido a falencias en la socialización del plan, pues no tuvo en cuenta el difícil acceso a herramientas tecnológicas por parte de las comunidades en los 104 municipios y 14 departamentos en los que se pretendía hacer uso del glifosato.

Adicionalmente, la Corte tumbó la resolución con la que el Ministerio del Interior certificó que no había comunidades étnicas en estos 104 municipios. Hace un par de semanas, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado -que inicialmente ya había solicitado la negación de las pretensiones de los accionantes- interpuso un incidente con el que busca se declare la nulidad de este fallo, arguyendo que impide avanzar en la implementación del Plan de Manejo Ambiental e imposibilita el cumplimiento de las obligaciones legales del Estado, tanto nacionales como internacionales, en la lucha contra el narcotráfico.

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Las acusaciones del Gobierno muestran una falta de coherencia e integralidad en su política criminal. En primer lugar, reflejan incoherencias entre los planes formulados por el Ejecutivo y su implementación, pues en la Política Ruta Futuro (2018) el mismo gobierno contempló a la consulta previa como parte de las estrategias de intervención de política pública en la lucha contra el narcotráfico; especialmente en las Zonas de Manejo Especial. Para el Gobierno, en ese entonces, la sostenibilidad social y ambiental parecían contribuir a consolidar una política criminal estratégica a mediano y largo plazo. Bajo ese criterio, que las autoridades judiciales exijan la consulta de los planes no debería concebirse como una limitación a los planes del Ejecutivo; por el contrario, esta exigencia está alineada con el plan que el mismo Gobierno se trazó hace unos años.

En segundo lugar, la insistencia del Gobierno en la erradicación por aspersión aérea de glifosato, sin negociación ni discusión con las comunidades, muestra la alta dependencia que la estrategia antinarcóticos tiene de herramientas poco estratégicas. Pese a que durante los últimos años el Ejecutivo ha sostenido que es necesario tener un enfoque integral en la lucha contra el narcotráfico, la sustitución de cultivos es cada vez menor. Por lo tanto, la supuesta integralidad se ha limitado a la utilización de herramientas represivas frente a las que el narcotráfico ha mostrado alta resiliencia, como la erradicación manual de cultivos, las incautaciones de cocaína y las capturas. Pese a los numerosos resultados en estos tres ejes, hoy en día, con menos hectáreas sembradas de coca, se produce más cocaína en Colombia que al inicio de este gobierno. Entre 2018 y 2020 pasamos de 169.000 a 153.000 hectáreas sembradas con coca, con una reducción del 9%; sin embargo, en los mismos años, el potencial de producción de clorhidrato de cocaína puro pasó de 1.120 a 1.228 toneladas, un aumento del 10% (UNODC, 2021).

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La aspersión aérea de glifosato ha demostrado ser muy poco efectiva por tener altísimas tasas de resiembra (36% según UNODC, 2020), generar incentivos en los cultivadores para cultivar la coca de forma más extensiva y ser muy demandante en términos de recursos públicos (ver Moreno-Sánchez et al, 2003; Reyes, 2012; o Mejía, Restrepo y Rozo, 2015). De hecho, según la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la República, entre 2005 y 2014 el costo promedio de aspersión de una hectárea fue de 72 millones, con un gasto total de 79,9 billones en ese periodo. Adicionalmente, en la última década se ha encontrado abundante evidencia científica sobre los riesgos de la aspersión del glifosato: entre otros, que genera graves efectos sobre la salud, merma el potencial productivo de la tierra y afecta negativamente el medio ambiente y la legitimidad del Estado en el territorio (ver Relya, 2005; Imming, 2010; García, 2011; o Camacho y Mejía, 2015).

Los riesgos de la aspersión, las altas tasas de resiembra, los aumentos anuales en la productividad de los laboratorios de cocaína y la capacidad que tienen las organizaciones para reemplazar ágilmente a los miembros capturados, hacen necesario que el Gobierno busque soluciones estratégicas más allá de la erradicación forzada. Por esto, la consulta previa y el respeto de las decisiones judiciales son de especial importancia en este asunto, pues ponen una vara más alta para que los recursos públicos no se malgasten en iniciativas que van en detrimento de la población y cuyos resultados en la lucha contra el narcotráfico son cuestionables.

En tercer lugar, así como ha sucedido con la reticencia de algunas entidades al cumplimiento de las sentencias sobre el porte de estupefacientes, las críticas del Gobierno a las decisiones judiciales en esta materia dejan al descubierto graves falencias de coordinación con las diferentes ramas del poder. No interpretar las sentencias judiciales como una limitación es un paso necesario para poder construir una política criminal integral en medio de la separación de poderes. La coherencia que de allí se derivaría es una de las herramientas necesarias para poder lograr esfuerzos estratégicos en la lucha contra el narcotráfico. Sin una adecuada articulación entre las ramas, probablemente seguiremos dando golpes indiscriminados contra las organizaciones criminales, que no afectan verdaderamente al negocio. Las decisiones judiciales limitan los impulsos cortoplacistas del Gobierno y nos recuerdan que el equilibrio de poderes consolida soluciones sostenibles y de largo plazo.

Más allá de estas fallas en la política criminal del Ejecutivo, hay que reconocer que el oscuro panorama de la lucha antinarcóticos no se debe únicamente a lo realizado en los últimos cuatro años. Duque heredó un repunte de los cultivos ilícitos debido a, entre otros, la devaluación del peso, la disminución del precio del oro y fallas en la planificación e implementación del acuerdo de paz (no debido a la prohibición del glifosato, como ha sido demostrado en diversos trabajos académicos). Pero las constantes críticas al aparato judicial han desviado la atención sobre los aspectos fundamentales de una política verdaderamente integral y estratégica contra el narcotráfico, que no se concentre en los eslabones más débiles (cultivadores), que equilibre la represión con el mantenimiento de la legitimidad estatal y que sea costo-eficiente y sostenible.

Para fortalecer la lucha contra el narcotráfico, en las próximas consultas el Gobierno debería recordar que garantizar el derecho a la participación y a la consulta previa no es sólo un requisito legal, es un proceso clave para entender las particularidades de los territorios y enriquecer las políticas públicas. Hay que tomarse en serio el enfoque territorial que atraviesa en el discurso a cada una de las estrategias de la Ruta Futuro y asumir el difícil reto de ajustar las políticas públicas a partir de los diálogos con las comunidades. Sin esto, estaríamos implementado una política criminal insostenible, no estratégica y sin integralidad.

*Investigador del Laboratorio de Justicia y Política Criminal.

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