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Una de las oportunidades que tiene Colombia con el cambio de gobierno es la construcción de una nueva narrativa y política de drogas. Este es el primer gobierno electo que se ha comprometido con una transformación de la política de drogas desde el principio de la campaña y hay expectativas sobre los logros y cambios regulatorios que se pueden lograr en los próximos 4 años. Desde el Centro de Estudios de Seguridad y Drogas (CESED) hemos propuesto 10 puntos que están en línea con lo propuesto en campaña por el gobierno electo y las recomendaciones recientes de la Comisión de la Verdad. Por primera vez, podemos empezar a preguntarnos con algo de practicismo, ¿cuál podría ser el impacto de regular la coca y la cocaína en Colombia?
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Responder a esta pregunta no es fácil. Sin embargo, a pesar de la incertidumbre, ha habido esfuerzos por acercarnos a la discusión sobre un marco de regulación de la hoja de coca y sus derivados como con el proyecto de ley de los senadores Iván Marulanda y Feliciano Valencia. En esta entrada hacemos un poco de futurología sobre algunos de los posibles efectos que podría tener la regulación en países productores, especialmente de cocaína, y discutimos la evidencia sobre casos que pueden dejar enseñanzas para este proceso: cannabis medicinal y recreativo en USA y Colombia, la política de descriminalización del consumo en Portugal y el mercado de oro en Colombia.
Para empezar, la evidencia es amplia y contundente mostrado los altos costos que ha tenido la fallida guerra contra las drogas en los países productores, especialmente en la población más vulnerable. Dentro de estos costos sociales y económicos, se resalta el aumento en la violencia en zonas afectadas por cultivos de coca por las intervenciones para controlar la oferta, la criminalización de los cultivadores y el aumento en el encarcelamiento de mujeres por delitos menores relacionados con sustancias psicoactivas. Por lo tanto, una política integral de regulación podría contribuir sustancialmente a reducir estos costos.
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¿Cuáles podrían ser algunos de los beneficios de regular la coca y la cocaína? En primer lugar, la regulación pondría fin a la criminalización y la narco-narrativa alrededor de los campesinos cultivadores de coca. En segundo lugar, con la regulación, las intervenciones se pueden concentrar en generar nuevas oportunidades económicas que sean compatibles con objetivos ambientalmente sostenibles y con requisitos ambientales de producción. La regulación evitaría que la producción se desplace a áreas protegidas como se ha documentado para el cannabis en California.
Adicionalmente, la regulación permitiría avanzar en la investigación alrededor de la hoja de coca que tiene potencial para ser insumo de nuevos productos farmacéuticos, nutricionales y agrícolas, entre otros, a partir de un modelo de beneficios compartidos con las comunidades históricamente productoras. Por último, la regulación podría evitar el aumento desproporcionado de violencia que enfrentan las comunidades y sus líderes sociales por las intervenciones para controlar la producción, así como reducir las rentas de algunas organizaciones criminales.
En cuanto a la población carcelaria, si bien es cierto que incluso en un marco legal prohibicionista es posible implementar medidas excarcelables que respeten los derechos humanos, en un contexto de regulación el alcance de estas medidas podría ser más ambicioso reduciendo la presión que existe sobre el sistema carcelario actualmente. Adicionalmente, la regulación podría llevar a reducciones en la criminalidad por la asignación más eficiente de recursos policiales y judiciales que permitan combatir el crimen con mayor efectividad.
En ese sentido, también se podrían evitar los costos de largo plazo de estar vinculados a economías ilegales para los grupos más vulnerables. Ahora, en cuanto a salud pública y tratamiento del consumo, la regulación permitiría que se implemente una institucionalidad robusta para implementar programas integrales para atender el consumo problemático y prevenir el consumo adolescente.
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Hay casos en los que se han hecho cambios frente a la política de drogas dejando lecciones para enfrentar estos nuevos retos. El primero es la descriminalización del consumo de sustancias psicoactivas en Portugal que ocurrió en el 2001. Esta reforma se basó en 3 pilares: i) no diferenciar entre sustancias, ii) las externalidades negativas que genera el consumo problemático y iii) la imposibilidad de eliminar el consumo. Este cambio, según los estudios disponibles, no ha tenido efectos en los precios de las sustancias como la cocaína o los opiáceos. Frente al consumo, no se han evidenciado cambios significativos en las tendencias en comparación con otros países europeos.
Sin embargo, las muertes relacionadas con el consumo se redujeron en el corto plazo y 15 años después de la reforma el efecto de la descriminalización en este indicador es nulo. Es decir, en términos de salud pública el balance es positivo. Ahora, las incautaciones de cocaína y los crímenes relacionados con sustancias psicoactivas se redujeron por la descriminalización. Sin embargo, en el caso portugués la investigación no se ha enfocado en los mercados criminales ni en la violencia donde hay todavía mucho potencial por explorar.
La otra experiencia es la del cannabis recreativo y medicinal en Estados Unidos. Por un lado, se ha mostrado que la descriminalización del cannabis recreativo no redujo la edad del primer consumo ni sus precios. Así mismo, la descriminalización del cannabis medicinal disminuyó la violencia en estados controlados por organizaciones criminales mexicanas. Sin embargo, las leyes de la marihuana aumentaron el consumo de esta sustancia y la prescripción de opioides.
En un estudio reciente se encontró que los dispensadores de marihuana, tanto médica como recreativa, aumentaron la mortalidad asociada al consumo de opioides. Por lo tanto, a partir de esta evidencia queda abierta la pregunta sobre los potenciales efectos de estas medidas si la regulación no se hubiera limitado a una sustancia, de manera que se pudiera controlar la migración al uso de otras sustancias como los opioides.
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Por último, una experiencia que deja lecciones sobre una eventual regulación en el contexto de poca presencia del Estado en las regiones es la producción y comercialización del oro en Colombia. ¿Con una eventual regulación se eliminaría el mercado ilegal y desparecerían las organizaciones criminales? El mercado del oro da luces sobre esta pregunta. El 43% de las minas de oro está ubicado en zonas en las que hay cultivos de coca y 2 de cada 3 minas son explotaciones ilegales o informales.
En ese contexto, conviven en la misma región organizaciones criminales, mineros informales y formales en diferentes etapas de la cadena de valor. Las organizaciones criminales extorsionan a los pequeños productores, la formalización de los pequeños mineros no necesariamente contribuye a su protección en zonas con baja presencia estatal y las estrategias del gobierno, en su mayoría, no diferencia entre producción informal e ilegal. Adicionalmente, es importante analizar los efectos que este tipo de medidas pueden tener en los precios de los commodities para determinar las acciones de política pública que prevengan la creación de mercados negros incluso dentro de un marco legal de regulación.
Estos casos sugieren que una eventual regulación tendría beneficios para la salud pública y para los territorios más afectados por la violencia asociada a la guerra contra las drogas. Sin embargo, una eventual regulación no necesariamente eliminaría el mercado ilegal, ni desaparecería las organizaciones criminales, quienes tienen intereses y redes más allá del narcotráfico.
Por lo tanto, los esfuerzos orientados a la regulación deben ser integrales y tener en cuenta los aprendizajes disponibles hasta el momento. Existen múltiples consideraciones a tener en cuenta para mitigar al máximo los posibles riesgos. El Estado debe asumir la responsabilidad de la regulación identificando diferencias en el tipo de sustancias y en los riesgos asociados. Así mismo, la regulación debe tener en cuenta las diferencias en las capacidades del Estado en el territorio para evitar la creación de economías paralelas (formal, informal, ilegal) que compitan en la producción de cocaína como sugiere el caso del oro.
En ese mismo sentido, otro aspecto que se debe elaborar desde el Estado es el nivel de impuestos a la cocaína para evitar incentivos para la creación de economías paralelas, algo que también se ha estudiado para el caso de cannabis en California. Por último, debe incluirse en el análisis de la regulación todos los aspectos relacionados con los costos burocráticos, administrativos y fiscales que implica producir en el sector formal. Durante este proceso se deben implementar medidas para que no ocurran las mismas distorsiones del mercado laboral por los altos costos de la formalización. Estos requisitos y trámites de la formalización de la producción de cocaína deben ser diseñados de tal forma que se evite la exclusión de los productores históricos como ha ocurrido con el cannabis medicinal en Colombia y el cannabis en California.
Adicionalmente, la regulación no debe pensarse como una alternativa instantánea para eliminar el crimen organizado o los mercados ilegales porque, teniendo en cuenta lo mencionado anteriormente, no es evidente que la regulación reduzca el tamaño de estos mercados. Por lo tanto, se deben diseñar políticas complementarias que tengan en cuenta la complejidad actual de estas estructuras criminales, sus redes e intereses que no se limitan a la producción y tráfico de narcóticos para que los efectos de la regulación sean más eficientes.
Por último, como ha sugerido Julián Quintero de ATS, la visión y el rol de los consumidores en un contexto de regulación se vuelven centrales puesto que son, en parte, quienes van a determinar las dinámicas del mercado, incluyendo demandas y requisitos de producción. Así, su participación en el diseño de las intervenciones y decisiones de política será fundamental para evitar una regulación que imponga costos y distorsiones indeseables en este nuevo mercado.
Los propósitos de la nueva política de drogas, desde nuestra perspectiva, deben ser el desmantelamiento de las organizaciones criminales, un enfoque de desarrollo rural para las regiones productoras, empezando por la seguridad de las comunidades y los líderes sociales, y la implementación de un sistema de salud que enfrente el consumo problemático y prevenga el consumo a edades tempranas de manera efectiva.
Es necesario pensar los incentivos en la producción/consumo que generaría una futura regulación y los detalles sobre como sería la compra/venta de la hoja de coca y la cocaína en diferentes escenarios dependiendo de la posición mundial sobre el tema. Para aprovechar el momento político en Colombia (y el mundo) para hacer cambios positivos y encaminarnos en una ruta que tenga como meta la regulación, es fundamental no perder de vista los retos que se han evidenciado en otros contextos, así como desarrollar en detalle todo el marco regulatorio bajo diferentes escenarios.
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