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En 2022, la CEV presentó su Informe Final después de más de tres años de trabajo. Para su elaboración, tuvo en cuenta alrededor de 15000 entrevistas, recogió los testimonios de más de 28.000 víctimas, recibió más de 1000 informes de diferentes organizaciones sobre hechos de violencia. Para sus recomendaciones, recibió más de 10000 propuestas de distintos sectores.
Las 67 recomendaciones de la CEV son diversas tanto en temas, como actores –del Estado y de la sociedad civil– y alcance -de cambios en políticas públicas a transformaciones culturales. Entre otros temas, las recomendaciones se refieren a los derechos de las víctimas, la política de drogas, el fortalecimiento de la democracia, la construcción de paz territorial, y la lucha contra la impunidad.
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La diversidad de estas recomendaciones genera múltiples desafíos para su implementación, a pesar de que muchas de ellas son claves para el país y la construcción de paz. Con el propósito de identificar el estado de implementación de las recomendaciones, desde Dejusticia quisimos analizar los avances y retos de la implementación de 25 recomendaciones de la Comisión de la Verdad en materia de derechos de las víctimas y paz. Nuestro análisis se fundamenta en las respuestas a trece derechos de petición que presentamos a las entidades que la CEV identificó como destinatarias de estas 25 recomendaciones. Las respuestas nos permiten afirmar que es difícil establecer el nivel de avance de las recomendaciones, por la disparidad, e incluso ausencia, de información recibida.
No obstante, a partir de las respuestas podemos señalar algunas dificultades para la implementación y el seguimiento de las recomendaciones, que se suman a otras previamente identificadas.
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Problemas de claridad sobre las funciones del Comité de Seguimiento y Monitoreo y la liquidación de la CEV
Para hacer seguimiento a la implementación de las recomendaciones, según el Punto 5 del Acuerdo Final, debía crearse y ponerse en marcha un Comité de Seguimiento y Monitoreo (CSM) que está integrado por 7 personas, quienes actúan a título personal y provienen de distintos sectores de la sociedad civil. Pese a que el mandato del CSM es principalmente de seguimiento, hemos visto que algunas entidades asumen que el CSM se encarga de implementar las recomendaciones o de difundir el legado de la CEV. Creemos que esto es el resultado del periodo tan corto de cierre de la CEV que impidió un proceso más amplio y sostenido de difusión del Informe Final y de construcción de la ruta frente a la implementación de las recomendaciones.
Por ejemplo, la Comisión Legal de Derechos Humanos del Congreso trasladó nuestra petición a la Comisión de la Verdad, a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas UARIV y al Comité de Monitoreo y Seguimiento a las Recomendaciones del Informe Final. Por su parte, la Comisión de la Verdad tuvo que explicar que se encontraba en liquidación y trasladó al Comité de Seguimiento, quienes en su respuesta explicaron, de nuevo, que la Comisión de la Verdad estaba en liquidación.
Dificultades para la captura de información
Dada la forma en la que algunas recomendaciones están enunciadas, es difícil hacer seguimiento sin que las autoridades responsables hagan un trabajo previo de agregación de la información. Por ejemplo, la recomendación sobre la extradición establece “Al Presidente de la República, priorizar la investigación, el juzgamiento y la sanción en Colombia en el momento de decidir sobre solicitudes de extradición de personas procesadas que puedan contribuir a esclarecer fenómenos criminales, violaciones de los derechos humanos, infracciones al DIH y corrupción a gran escala (...)” requiere definir la forma en la que esto se va a llevar a cabo, de lo contrario, el seguimiento es imposible, pues tendría que hacerse solicitud por solicitud.
Además de lo anterior, si bien el CSM tiene que construir indicadores y un mecanismo para el seguimiento, se requiere contar con una base de información que alimente esos instrumentos y que solamente puede provenir de quienes son responsables de implementar las recomendaciones.
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Desafíos para la articulación entre diversos sectores
La implementación de las recomendaciones requiere, en muchos casos, la articulación de entidades de distintas ramas, de diversos sectores sociales y de distintos niveles de la administración, y varias acciones sucesivas para cumplir con la totalidad de la recomendación. Esto es un desafío enorme, dado que es un proceso que debe ser sostenible y se fundamenta, únicamente, en la voluntad política de cumplir con las recomendaciones. Esto, a su vez, se dificulta aún más al concurrir entidades con el mismo nivel de responsabilidad, pues exige que alguna lidere el proceso y no es muy claro cómo pueden definirse esos roles. Esto ocurre, por ejemplo, en las recomendaciones sobre impunidad y acceso a la justicia, donde la CEV dispuso como entidades destinatarias al Ministerio de Justicia, los entes territoriales, y en algunos casos, la Fiscalía General.
Limitaciones del Comité de Seguimiento y Monitoreo
El diseño del CSM da lugar a barreras para el seguimiento a las recomendaciones que tienen que ver con la dificultad de constituirse como una entidad con la suficiente capacidad para lo que implica liderar un proceso de largo aliento y de interacción constante con múltiples actores. Por un lado, los miembros del CSM no están vinculados de tiempo completo, tampoco cuentan con una planta de trabajadores acorde con la envergadura del trabajo.
En un sentido similar, tampoco hay claridad sobre el presupuesto del año 2023 destinado para su funcionamiento, en términos de la asignación y de la forma de ejecutarlo, dado que no son una persona jurídica y, por lo tanto, es la JEP la entidad a cargo de él. De acuerdo con la información remitida por el CSM a un derecho de petición, esto ha impedido que conformen un equipo técnico que apoye su operación.
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Múltiples responsables y falta de definición de la cadena de responsabilidades
Una gran parte de las recomendaciones tienen múltiples destinatarios, lo que termina generando que las entidades no asuman responsabilidades concretas, pues se requiere primero establecer sus tareas y roles para llevar a cabo la recomendación. Por ejemplo, la Recomendación 06 está dirigida a: “El Gobierno Nacional, el Estado, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, los grupos al margen de la ley, y al Congreso de la República, con el apoyo de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad”. En respuesta al derecho de petición sobre esta recomendación, estas entidades trasladaron la petición a otras, sin dar respuesta de fondo. Dado que la recomendación no precisa qué tareas y en qué secuencia deben ocurrir para cumplir, no es claro aún hasta dónde deben llegar las responsabilidades individuales de cada una. Pasarse la pelota sin responder de fondo fue frecuente en las respuestas que recibimos. Las siguientes entidades no nos dieron respuesta de fondo sino que trasladaron la petición a otra entidad: la Fiscalía, en 4 ocasiones; Presidencia, en 6 ocasiones; y el Congreso, en 13.
Traslape entre tareas ordinarias y recomendaciones de la CEV
Muchas de las recomendaciones se refieren a la implementación, cambio o reemplazo de políticas públicas en curso. Por lo tanto, es difícil establecer qué hace parte de la implementación de las recomendaciones y qué no lo es, o no viene impulsado por ese proceso que inició la CEV. Muchas de las respuestas a los derechos de petición terminaron siendo un resumen de cómo las entidades avanzan en sus tareas otorgadas por mandato legal. Por ejemplo, el Centro Nacional de Memoria Histórica, la Unidad de Víctimas y la Unidad de Restitución de Tierras respondieron con información sobre medidas para garantizar los derechos de las víctimas. Es difícil distinguir qué hace parte de sus competencias generales y qué de la implementación de las recomendaciones. Aunque cualitativamente es indiferente que se implemente una medida por ser parte de la misionalidad ordinaria de una entidad o en cumplimiento de las recomendaciones de la CEV, en materia de monitoreo revela (i) que las recomendaciones recaen sobre acciones o políticas existentes (no todo lo que se recomendó es nuevo) y (ii) la dificultad de identificar el nivel de avance específico de las recomendaciones.
Producto de estos desafíos surgen algunas propuestas de cómo abordar el trabajo de seguimiento a la implementación de las recomendaciones, principalmente, en lo que tiene que ver con aquellas que involucran al Gobierno Nacional.
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Se requiere una entidad que impulse la implementación de las recomendaciones
En vista de que el CSM no tiene la función, ni la capacidad de impulsar la implementación de las recomendaciones, se requiere que haya una entidad encargada de ello, al menos para aquellas que tienen como responsable al Gobierno Nacional. Esta propuesta va en línea con el artículo 8 del proyecto del Plan de Desarrollo que se eliminó en el Congreso y que daba esta facultad a la Unidad de Implementación del Acuerdo de Paz. Centralizar la articulación para la implementación es fundamental también para el seguimiento, de lo contrario puede ocurrir, como vimos en las respuestas a nuestro derecho de petición, que las responsabilidades se diluyen y se “pimponean” entre entidades. Para eso se requiere del apoyo político del más alto nivel, de tal manera que las entidades se sientan conminadas a participar y a cumplir con el compromiso que ha manifestado el Presidente Petro de implementar las recomendaciones.
Se requiere un plan de acción que incluya una priorización
Teniendo en cuenta la envergadura de las recomendaciones que involucran a distintos actores, diversos tipos de medidas y varias temporalidades, se requiere un plan de trabajo para la implementación y el seguimiento. Frente al primer aspecto es necesaria mayor claridad sobre las recomendaciones que están siendo implementadas como parte de las políticas en curso del Gobierno y las que espera cumplir durante su mandato. Ante la enorme dificultad de implementar todas las recomendaciones, es preferible un plan acotado que priorice, por ejemplo, las de corto y mediano plazo, a que no haya ningún tipo de implementación de las recomendaciones. Esto también reconoce que hay una discusión pendiente de fondo sobre la pertinencia y viabilidad de las recomendaciones, dado que no son obligatorias.
El CSM tiene que promover discusiones públicas
Es fundamental que el CSM proponga discusiones con distintos sectores sobre el seguimiento a las recomendaciones y las barreras que enfrenta, para buscar alternativas. Es importante que esto ocurra para crear y fortalecer redes que puedan apoyar el ejercicio de sus funciones, dadas las limitaciones que enfrenta. Pero estos procesos deben llevarse a cabo con prontitud, pues el CSM ya incumplió con el primer informe que debía presentar a los seis meses de su entrada en funcionamiento.
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Además de esto, debe haber información pública suficiente sobre cómo avanza la labor de seguimiento y hacer disponible la información que el CSM recopile para cumplir con sus tareas.
Consideramos que abrir una discusión pública sobre las recomendaciones es la mejor forma de avanzar en su implementación y hacer un seguimiento efectivo. Esto requiere contar con información pública de calidad, llegar a acuerdos amplios sobre cómo avanzar en ambos procesos –implementación y seguimiento–, e impulsar alianzas estratégicas entre el CSM y las entidades destinatarias, también con la sociedad civil, pues, al igual que muchas otras medidas que hacen parte de la justicia transicional, la implementación de las recomendaciones es un proceso social que requiere el involucramiento de múltiples actores y sectores.
*Coordinadora e investigadora de la Línea de Justicia Transicional de Dejusticia.
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