Hace pocos días, 200 ex altos funcionarios de Naciones Unidas enviaron una carta abierta al secretario general de esta Organización, António Guterres, urgiéndole a promover iniciativas diplomáticas sobre la guerra en Ucrania. Caso contrario, indicaron, la ONU corre el riesgo de ser irrelevante y que su existencia quede cuestionada.
Desde que comenzó esta guerra, Estados Unidos y la Unión Europea (EU) han puesto más esfuerzo en sancionar a Rusia y proveer armas a Ucrania que en buscar soluciones diplomáticas. Turquía convocó a Kiev y a Moscú a un diálogo que se encuentra congelado. Israel hizo algunos intentos frustrados. Tras dos meses de invasión, y con el peligro de una escalada entre Rusia y la OTAN que podría implicar el uso de armas nucleares, las iniciativas diplomáticas son débiles o inexistentes.
En otros conflictos internacionales los secretarios generales de la ONU han nombrado enviados especiales para hacer diplomacia entre las partes y han promovido negociaciones. Pero excepto las declaraciones de Guterres, pidiendo a Rusia que detenga esta guerra “absurda”, la ONU parece estar ausente en el campo diplomático.
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Pese a ello, no ha estado inactiva. El 25 de febrero pasado se votó en el Consejo de Seguridad de la ONU una condena de la invasión rusa a Ucrania y un llamado a que retirase sus tropas de ese país. Rusia lo vetó. Otros cuerpos de la ONU reaccionaron con celeridad. La Asamblea General votó en favor de suspender la participación de Rusia en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Por su parte, la Asamblea General adoptó una resolución contra la invasión y la crisis humanitaria el 27 de febrero.
El 4 de marzo el Consejo de Derechos Humanos estableció una comisión de investigación sobre las violaciones del Derecho Internacional Humanitario y los derechos humanos. Y la Corte Internacional de Justicia ordenó a Rusia detener la invasión al tiempo que la Corte Penal Internacional anunció el inicio de investigaciones sobre la situación en Ucrania.
Asimismo, el alto comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur), el Programa Mundial de la Alimentación (PMA) y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia están realizando tareas humanitarias.
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Pero, en su carta, los exfuncionarios piden “ver una presencia política de la ONU y un compromiso público (…), una estrategia clara para restablecer la paz, comenzando con un alto el fuego provisional y el uso de la capacidad de la ONU para los buenos oficios, la mediación y la resolución de conflictos. Esto incluiría visitas a las áreas afectadas por el conflicto, discusiones con las partes opuestas, incluso trasladar su propia oficina temporalmente a Europa”, más cerca de las negociaciones que se necesitan con urgencia y, por lo tanto, mostrar la determinación de la ONU para abordar esta gran crisis de frente”.
Para el Instituto Security Council Report la situación es diferente. El Consejo de Seguridad, explica, está implicado en las dimensiones políticas, humanitarias y sobre las armas de destrucción masiva. “Si la guerra continúa, afirma, y el Consejo de Seguridad sigue estando fuertemente involucrado, el compromiso en múltiples vías podría cristalizarse con el tiempo, como sucedió con Siria, donde el Consejo ha abordado el conflicto en vías discretas políticas, humanitarias y de armas químicas”.
El verdadero poder
Naciones Unidas fue creada después de la Segunda Guerra Mundial con la misión de mantener la paz y seguridad mundial. Esto significaba prevenir la guerra y los actos de agresión, y facilitar la resolución pacífica de las disputas internacionales.
En el curso de las últimas siete décadas el mandato de la ONU se amplió a cuestiones de desarrollo económico y social, derechos humanos, género, igualdad de identidades, medio ambiente, no proliferación nuclear y resolución pacífica de guerras civiles, entre otras cuestiones. En todas ellas, la ONU define la agenda, promociona negociaciones y lleva a cabo trabajos en el terreno sobre temas como derechos humanos, asilo y refugio, crisis alimentarias, infancia, género y migraciones.
La Asamblea General, en la que participan los 193 Estados reconocidos del sistema internacional, cuenta con una serie de atribuciones, adopta declaraciones y hace recomendaciones que, sin embargo, no son vinculantes a menos que se transformen en acuerdos y tratados firmados y ratificados.
En cambio, el máximo y verdadero poder de la ONU se encuentra en el Consejo de Seguridad, formado por Estados Unidos, Rusia (heredera de la Unión Soviética), China, Francia y Gran Bretaña.
El Consejo puede autorizar intervenciones militares en un Estado soberano si existen amenazas a la paz mundial, el despliegue de fuerzas de mantenimiento de la paz o de implementación de un acuerdo (como la misión actual en Colombia), e imponer sanciones contra un país.
Su mandato está definido en la Carta fundacional de la ONU, en particular el Capítulo VII, que autoriza una serie de medidas, incluyendo el uso de la fuerza. No obstante, el artículo 27 estableció una seria limitación: el derecho de veto de los cinco miembros permanentes. Los 10 miembros no permanentes del Consejo carecen de ese derecho.
La utilización del derecho de veto
Las decisiones del Consejo de Seguridad se votan y aprueban o desaprueban por mayoría. Si uno de los cinco miembros permanentes se opone a una propuesta, no tiene posibilidad de salir adelante. Así ocurrió el 25 de febrero pasado en la resolución sobre Ucrania.
El sistema internacional estuvo fuertemente dividido durante la Guerra Fría y el derecho de veto se utilizó frecuentemente: desde 1946 hasta febrero pasado fue usado 120 veces por la URSS/Rusia, 82 por Estados Unidos, 29 por el Reino Unido, 16 por Francia y en 17 ocasiones por China.
Debido a las tensiones crecientes entre Estados Unidos y sus aliados con China y Rusia, es previsible que el veto será ampliamente utilizado. Esto bloqueará decisiones importantes del Consejo de Seguridad sobre conflictos internacionales, crisis humanitarias y violaciones masivas de derechos humanos.
¿Una alternativa?
La guerra de Ucrania ha reactivado el debate sobre la necesidad de una reforma del Consejo de Seguridad. En un análisis en Brookings Institution, José Antonio Ocampo y Kemal Dervis consideran desafortunado que en el centro del sistema multilateral haya un Consejo de Seguridad “crecientemente ilegítimo e ineficaz”, que no sirve para enfrentarse a actos de agresión y otros riesgos asociados, como el uso indebido de inteligencia artificial, ciberataques o agresiones premeditadas para la salud global.
Según estos expertos, se debería introducir la posibilidad de anular el veto de un miembro permanente. Esto se haría añadiendo una cláusula al artículo 27 de la Carta de la ONU, que “permitiese anular un veto a una mayoría doble (de la Asamblea General), que represente, por ejemplo, al menos dos tercios de los países miembros y dos tercios de la población mundial”.
El problema es que esta propuesta debería ser votada en el Consejo de Seguridad. Es decir, que uno o más de los miembros deberían estar dispuestos a perder poder. De hecho, en las últimas décadas ha habido debates y negociaciones para ampliar el número de miembros del Consejo de Seguridad, pero ni los que forman parte han aceptado ni los candidatos regionales se han puesto de acuerdo. Uno de los temas discutidos fue si los nuevos miembros deberían tener derecho de veto.
Ocampo y Dervis, y otros juristas, consideran que la administración de Joe Biden debería promover esta propuesta y votar en favor para dar ejemplo de voluntad de reforma, y prever que si volviese Donald Trump (o un político similar) a la Casa Blanca no pudiese bloquear al Consejo de Seguridad. No es, sin embargo, previsible que Estados Unidos, que en diversas ocasiones ha usado el veto, incluyendo la guerra de Irak en 2003 y para bloquear resoluciones condenatorias de la ocupación de Israel en los territorios palestinos dé este paso.
Expulsar a un Estado miembro
Otra idea es que Rusia fuese expulsado del Consejo de Seguridad, como pidió el 5 de abril el presidente de Ucrania, Volodímir Zelenski. Esto es prácticamente imposible, porque tendría que ser aprobado por el mismo Consejo y tres tercios de la Asamblea General. Rusia votaría en contra, y seguramente China y otros de los miembros, temiendo sentar un complicado precedente. Desde la creación de la ONU nunca se ha expulsado a un Estado miembro del Consejo de Seguridad.
Podrían, no obstante, tomarse otras medidas. Además de la expulsión del Consejo de Derechos Humanos, la Asamblea General podría suspender la participación de Rusia en la misma, como se hizo temporalmente con Sudáfrica en 1974 por el sistema de apartheid, o la Corte Penal Internacional podría internar procesar al presidente Vladimir Putin. Acciones difíciles de ejecutar contra un miembro del Consejo.
En cada guerra que Naciones Unidas no puede detener, se anuncia su final, pero sigue existiendo con sus propuestas de un mundo mejor, crisis y frustraciones. La invasión rusa muestra que el uso de la fuerza para defender o imponer intereses nacionales es una tendencia dominante, apoyada por políticos y movimientos populistas de ultraderecha, en contra de un orden internacional que, con deficiencias, funcione en torno a reglas. La debilidad de la ONU para prevenir y resolver conflictos es, en realidad, un problema del sistema multilateral.
* Mariano Aguirre es associate fellow de Chatham House y coordinador de la Red Latinoamericana de Seguridad Inclusiva de la Fundación Friedrich Ebert. Ha sido asesor de la oficina del coordinador residente de la ONU en Colombia.