María Ángela Holguín explica su trabajo como canciller en el litigio con Nicaragua

Otra situación muy dura que debí afrontar en aquel período fue el fallo de la Corte Internacional de Justicia, CIJ, sobre el litigio con Nicaragua por el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, iniciado en 2001. Lo habían mane­jado dos presidentes antes que Santos y la línea de defensa era exactamente la misma, la recomendada por los abogados inter­nacionalistas extranjeros que litigaban ante esa Corte. Los agen­tes y el equipo asesor colombiano eran los mismos también. Infortunadamente, el fallo se produjo el 19 de noviembre de 2012 y la Corte confirmó la soberanía de Colombia sobre el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, sus islas y sus cayos, pero decidió en contra nuestra sobre el mar territorial y la plataforma continental. (Más: Siga en vivo los detalles del fallo de la Corte Internacional de Justicia a favor de Colombia).

Sobre el asunto con Nicaragua, quisiera explicar que la polí­tica exterior del país a lo largo del Siglo XX giró alrededor de asuntos tales como la suscripción del Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928 con Nicaragua y las Notas Olaya-Kellogg con Estados Unidos, ese mismo año; el Acta de Canje de instrumentos de ratificación del Tratado con Nicaragua, de 1930; las Notas cru­zadas con Nicaragua en 1969; la suscripción de los tratados de delimitación marítima celebrados por Colombia con todos los demás vecinos del Caribe iniciada en los años 1970; la declara­toria unilateral de nulidad del Tratado Esguerra-Bárcenas, hecha por Nicaragua en 1980, y la firme respuesta de Colombia ese mismo año.

Como ya señalé, el 5 de diciembre de 2001, Nicaragua inter­puso una demanda en contra de Colombia ante la CIJ, con lo que pretendía reivindicar la soberanía sobre todas y cada una de las islas de nuestro archipiélago de San Andrés. Colombia objetó la competencia de la CIJ en 2003 y ese tribunal se pronunció en 2007 al reconocer la soberanía colombiana sobre las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, pero asumió la competencia para pronunciarse en torno a la delimitación marítima entre los dos Estados y la soberanía sobre las restantes siete islas del archipié­lago. La Corte decidió que la delimitación marítima no hacía parte del Tratado. Ese año, 2007, la misma Corte decidió sobre la deli­mitación entre Nicaragua y Honduras, y en 2018 sobre la delimi­tación entre Nicaragua y Costa Rica.

Esto significa que en 2007 la Corte tomó dos decisiones fun­damentales sobre el asunto: Negó a Colombia que el meridiano 82 fuera la frontera marítima frente a Nicaragua y destruyó la noción unitaria del archipiélago al considerar la soberanía sobre cada isla de manera separada. Lo que en verdad es una unidad de islas y aguas que las conectan, la Corte lo convirtió en un puñado desarticulado de fenómenos insulares.

Esta decisión de la Corte en 2007 llevó a que en su Contramemoria de 2008, Colombia abandonara su posición tradi­cional de defensa del Meridiano 82 como frontera marítima con Nicaragua y al continuar el proceso en La Haya sostuviera como línea de delimitación una línea media entre las islas occidenta­les del archipiélago y las islas nicaragüenses.

Al adoptar una línea media entre la costa nicaragüense y la costa del archipiélago, Colombia renunciaba de plano al meri­diano 82 como límite marítimo. De igual manera, con la línea media Colombia renunció de antemano a la esquina norocciden­tal en la que confluyen el meridiano 82 y el paralelo 15; allí se encuentra Luna Verde, donde los pescadores industriales hacen sus faenas. Así, en 2007 y 2008 quedó decidida la suerte del archi­piélago y lo que hizo la Corte con su sentencia de noviembre de 2012 fue protocolizar la desarticulación del archipiélago al tratar las islas de manera separada y trazar una línea que lo enclava de múltiples maneras.

Todos los argumentos que Colombia podía presentar en ese primer proceso estaban en manos de los jueces desde 2008. Para 2010, cuando se produjo el cambio de gobierno de Uribe a Santos, el caso estaba listo para audiencias y todas las cartas sobre la mesa, por lo cual Colombia mantuvo su estrategia y rei­teró la argumentación que el gobierno anterior había planteado y desarrollado en sus alegatos escritos. Nunca se pensó cambiar a nadie del equipo asesor de Colombia, pues se consideró que la defensa planteada respondía a una política de Estado imple­mentada desde 2001.

Ante la posibilidad de nuevas acciones de Nicaragua en el plano internacional, en noviembre de 2012 Colombia denun­ció el Pacto de Bogotá, que le otorgaba competencia a la CIJ para resolver controversias de orden jurídico. No obstante, en sep­tiembre de 2013, Nicaragua demandó nuevamente a Colombia ante la Corte por la supuesta plataforma continental extendida. En noviembre de ese mismo año inició otra querella por un supuesto incumplimiento del fallo, cuando lo que en verdad hicimos fue defender los derechos históricos de pesca de los isle­ños en las áreas donde tradicionalmente los habían ejercido.

En cuanto recibimos los textos de las nuevas demandas de Nicaragua, el Gobierno se puso al frente y decidió introducir algunos cambios en el manejo de los casos. No sólo renovó el equipo de abogados nacional e internacional, sino que se toma­ron medidas para fortalecer la embajada en La Haya e involucrar a representantes de la comunidad raizal y mantener al público informado de los avances.

Era un asunto muy complejo porque daba la impresión de que Colombia había sacado una excusa para no acatar el fallo, pero el hecho cierto es que el artículo 101 de la Constitución de 1991 señala en forma expresa que los límites sólo pueden ser modificados mediante tratados. Ello hacía imposible acatar la decisión de la Corte e incorporarla a la jurisdicción interna y por eso dijimos que era inaplicable.

El Gobierno llevó el asunto a la Corte Constitucional. El alto tribunal reiteró que los límites de Colombia sólo se pueden modi­ficar por tratados aprobados por el Congreso, tal como lo dispone el artículo 101 de la Constitución, y que el Estado debe hacer lo posible por lograr una compatibilidad entre la obligación de cum­plir las obligaciones internacionales contraídas por el Estado colombiano y el mandato de respetar los contenidos mínimos de una disposición como el artículo 101. Señaló, así mismo, el deber de emprender todas las acciones, con fundamento en el derecho interno y en el derecho internacional, para proteger las condicio­nes que rigen la configuración y la delimitación del territorio. Entendimos que tarde o temprano había que sentarse a hablar con Nicaragua y emprendimos acciones en esa dirección que se vie­ron truncadas por la crisis de las relaciones con Venezuela en 2015.

Como reacción a las demandas nicaragüenses, se evaluaron varios escenarios, entre ellos la posibilidad de no comparecer, como nos lo sugerían varias voces. El consejo unánime de todos los abogados internacionales consultados señaló que si Colombia no se presentaba tenía mucho que perder y nada que ganar. Entonces acordamos presentar de nuevo excepciones prelimina­res en ambos casos, apoyados en una interpretación de la denun­cia prevista en el propio Pacto de Bogotá. Lamentablemente, la Corte no aceptó nuestra interpretación y decidió que el Pacto de Bogotá tenía vigencia durante un año después de la denuncia for­mulada por Colombia.

En el caso de la delimitación de una presunta plataforma con­tinental extendida de Nicaragua, la principal excepción prelimi­nar de Colombia tenía un sólido fundamento, puesto que planteaba que la petición de Nicaragua al respecto ya había sido formulada ante la Corte, examinada y rechazada en la sentencia de 2012.

Lo que estaba en juego aquí era la vigencia del principio fun­damental de la cosa juzgada (res judicata) y por eso es inexplicable que la Corte rechazara nuestra excepción, con una votación de ocho contra ocho. En casos como este —que sólo se habían presentado en dos ocasiones previas en la historia de la CIJ, ambas muy controvertidas—, la regla que le otorga valor ponderado al voto del presidente es muy cuestionable. El presidente de la Corte había votado en contra de la pretensión de Colombia y por lo tanto fue rechazada por la Corte. Los argumentos expuestos en su sal­vamento de voto por los ocho jueces que votaron a favor de Colombia demuestran con creces lo infundado e injusto de esa decisión de la Corte.

En el caso relativo a los supuestos incumplimientos del dere­cho internacional por parte de Colombia, en relación con las áreas atribuidas en el fallo de 2012 a Nicaragua, nuestro país pasó por primera vez a la ofensiva al presentar ante la Corte varias peticiones en calidad de ‘contrademandas’ o ‘demanda reconvencional’. Nicaragua las objetó, pero la Corte aceptó abocar el conocimiento de dos de ellas, una muy importante relativa a la obligación de Nicaragua de respetar los derechos históricos de pesca de los habi­tantes del archipiélago y otra sobre la ilegalidad de las líneas de base trazadas por Nicaragua luego del fallo de 2012.

En ambos casos, la posición de Colombia es muy sólida y es de esperarse que la Corte acoja algunos de nuestros argumen­tos. Otros triunfos en la decisión de las excepciones prelimina­res fueron, por una parte, que la Corte descartara el uso de la fuerza por parte de Colombia, como alegaba Nicaragua, porque conllevaba sanciones; y por otra, que la Corte rechazara la posi­bilidad de crear un régimen jurídico provisional mientras se decidía el caso en la zona reclamada por Nicaragua.

* Se publica con autorización del Grupo Editorial Planeta.

Otra situación muy dura que debí afrontar en aquel período fue el fallo de la Corte Internacional de Justicia, CIJ, sobre el litigio con Nicaragua por el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, iniciado en 2001. Lo habían mane­jado dos presidentes antes que Santos y la línea de defensa era exactamente la misma, la recomendada por los abogados inter­nacionalistas extranjeros que litigaban ante esa Corte. Los agen­tes y el equipo asesor colombiano eran los mismos también. Infortunadamente, el fallo se produjo el 19 de noviembre de 2012 y la Corte confirmó la soberanía de Colombia sobre el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, sus islas y sus cayos, pero decidió en contra nuestra sobre el mar territorial y la plataforma continental. (Más: Siga en vivo los detalles del fallo de la Corte Internacional de Justicia a favor de Colombia).

Sobre el asunto con Nicaragua, quisiera explicar que la polí­tica exterior del país a lo largo del Siglo XX giró alrededor de asuntos tales como la suscripción del Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928 con Nicaragua y las Notas Olaya-Kellogg con Estados Unidos, ese mismo año; el Acta de Canje de instrumentos de ratificación del Tratado con Nicaragua, de 1930; las Notas cru­zadas con Nicaragua en 1969; la suscripción de los tratados de delimitación marítima celebrados por Colombia con todos los demás vecinos del Caribe iniciada en los años 1970; la declara­toria unilateral de nulidad del Tratado Esguerra-Bárcenas, hecha por Nicaragua en 1980, y la firme respuesta de Colombia ese mismo año.

Como ya señalé, el 5 de diciembre de 2001, Nicaragua inter­puso una demanda en contra de Colombia ante la CIJ, con lo que pretendía reivindicar la soberanía sobre todas y cada una de las islas de nuestro archipiélago de San Andrés. Colombia objetó la competencia de la CIJ en 2003 y ese tribunal se pronunció en 2007 al reconocer la soberanía colombiana sobre las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, pero asumió la competencia para pronunciarse en torno a la delimitación marítima entre los dos Estados y la soberanía sobre las restantes siete islas del archipié­lago. La Corte decidió que la delimitación marítima no hacía parte del Tratado. Ese año, 2007, la misma Corte decidió sobre la deli­mitación entre Nicaragua y Honduras, y en 2018 sobre la delimi­tación entre Nicaragua y Costa Rica.

Esto significa que en 2007 la Corte tomó dos decisiones fun­damentales sobre el asunto: Negó a Colombia que el meridiano 82 fuera la frontera marítima frente a Nicaragua y destruyó la noción unitaria del archipiélago al considerar la soberanía sobre cada isla de manera separada. Lo que en verdad es una unidad de islas y aguas que las conectan, la Corte lo convirtió en un puñado desarticulado de fenómenos insulares.

Esta decisión de la Corte en 2007 llevó a que en su Contramemoria de 2008, Colombia abandonara su posición tradi­cional de defensa del Meridiano 82 como frontera marítima con Nicaragua y al continuar el proceso en La Haya sostuviera como línea de delimitación una línea media entre las islas occidenta­les del archipiélago y las islas nicaragüenses.

Al adoptar una línea media entre la costa nicaragüense y la costa del archipiélago, Colombia renunciaba de plano al meri­diano 82 como límite marítimo. De igual manera, con la línea media Colombia renunció de antemano a la esquina norocciden­tal en la que confluyen el meridiano 82 y el paralelo 15; allí se encuentra Luna Verde, donde los pescadores industriales hacen sus faenas. Así, en 2007 y 2008 quedó decidida la suerte del archi­piélago y lo que hizo la Corte con su sentencia de noviembre de 2012 fue protocolizar la desarticulación del archipiélago al tratar las islas de manera separada y trazar una línea que lo enclava de múltiples maneras.

Todos los argumentos que Colombia podía presentar en ese primer proceso estaban en manos de los jueces desde 2008. Para 2010, cuando se produjo el cambio de gobierno de Uribe a Santos, el caso estaba listo para audiencias y todas las cartas sobre la mesa, por lo cual Colombia mantuvo su estrategia y rei­teró la argumentación que el gobierno anterior había planteado y desarrollado en sus alegatos escritos. Nunca se pensó cambiar a nadie del equipo asesor de Colombia, pues se consideró que la defensa planteada respondía a una política de Estado imple­mentada desde 2001.

Ante la posibilidad de nuevas acciones de Nicaragua en el plano internacional, en noviembre de 2012 Colombia denun­ció el Pacto de Bogotá, que le otorgaba competencia a la CIJ para resolver controversias de orden jurídico. No obstante, en sep­tiembre de 2013, Nicaragua demandó nuevamente a Colombia ante la Corte por la supuesta plataforma continental extendida. En noviembre de ese mismo año inició otra querella por un supuesto incumplimiento del fallo, cuando lo que en verdad hicimos fue defender los derechos históricos de pesca de los isle­ños en las áreas donde tradicionalmente los habían ejercido.

En cuanto recibimos los textos de las nuevas demandas de Nicaragua, el Gobierno se puso al frente y decidió introducir algunos cambios en el manejo de los casos. No sólo renovó el equipo de abogados nacional e internacional, sino que se toma­ron medidas para fortalecer la embajada en La Haya e involucrar a representantes de la comunidad raizal y mantener al público informado de los avances.

Era un asunto muy complejo porque daba la impresión de que Colombia había sacado una excusa para no acatar el fallo, pero el hecho cierto es que el artículo 101 de la Constitución de 1991 señala en forma expresa que los límites sólo pueden ser modificados mediante tratados. Ello hacía imposible acatar la decisión de la Corte e incorporarla a la jurisdicción interna y por eso dijimos que era inaplicable.

El Gobierno llevó el asunto a la Corte Constitucional. El alto tribunal reiteró que los límites de Colombia sólo se pueden modi­ficar por tratados aprobados por el Congreso, tal como lo dispone el artículo 101 de la Constitución, y que el Estado debe hacer lo posible por lograr una compatibilidad entre la obligación de cum­plir las obligaciones internacionales contraídas por el Estado colombiano y el mandato de respetar los contenidos mínimos de una disposición como el artículo 101. Señaló, así mismo, el deber de emprender todas las acciones, con fundamento en el derecho interno y en el derecho internacional, para proteger las condicio­nes que rigen la configuración y la delimitación del territorio. Entendimos que tarde o temprano había que sentarse a hablar con Nicaragua y emprendimos acciones en esa dirección que se vie­ron truncadas por la crisis de las relaciones con Venezuela en 2015.

Como reacción a las demandas nicaragüenses, se evaluaron varios escenarios, entre ellos la posibilidad de no comparecer, como nos lo sugerían varias voces. El consejo unánime de todos los abogados internacionales consultados señaló que si Colombia no se presentaba tenía mucho que perder y nada que ganar. Entonces acordamos presentar de nuevo excepciones prelimina­res en ambos casos, apoyados en una interpretación de la denun­cia prevista en el propio Pacto de Bogotá. Lamentablemente, la Corte no aceptó nuestra interpretación y decidió que el Pacto de Bogotá tenía vigencia durante un año después de la denuncia for­mulada por Colombia.

En el caso de la delimitación de una presunta plataforma con­tinental extendida de Nicaragua, la principal excepción prelimi­nar de Colombia tenía un sólido fundamento, puesto que planteaba que la petición de Nicaragua al respecto ya había sido formulada ante la Corte, examinada y rechazada en la sentencia de 2012.

Lo que estaba en juego aquí era la vigencia del principio fun­damental de la cosa juzgada (res judicata) y por eso es inexplicable que la Corte rechazara nuestra excepción, con una votación de ocho contra ocho. En casos como este —que sólo se habían presentado en dos ocasiones previas en la historia de la CIJ, ambas muy controvertidas—, la regla que le otorga valor ponderado al voto del presidente es muy cuestionable. El presidente de la Corte había votado en contra de la pretensión de Colombia y por lo tanto fue rechazada por la Corte. Los argumentos expuestos en su sal­vamento de voto por los ocho jueces que votaron a favor de Colombia demuestran con creces lo infundado e injusto de esa decisión de la Corte.

En el caso relativo a los supuestos incumplimientos del dere­cho internacional por parte de Colombia, en relación con las áreas atribuidas en el fallo de 2012 a Nicaragua, nuestro país pasó por primera vez a la ofensiva al presentar ante la Corte varias peticiones en calidad de ‘contrademandas’ o ‘demanda reconvencional’. Nicaragua las objetó, pero la Corte aceptó abocar el conocimiento de dos de ellas, una muy importante relativa a la obligación de Nicaragua de respetar los derechos históricos de pesca de los habi­tantes del archipiélago y otra sobre la ilegalidad de las líneas de base trazadas por Nicaragua luego del fallo de 2012.

En ambos casos, la posición de Colombia es muy sólida y es de esperarse que la Corte acoja algunos de nuestros argumen­tos. Otros triunfos en la decisión de las excepciones prelimina­res fueron, por una parte, que la Corte descartara el uso de la fuerza por parte de Colombia, como alegaba Nicaragua, porque conllevaba sanciones; y por otra, que la Corte rechazara la posi­bilidad de crear un régimen jurídico provisional mientras se decidía el caso en la zona reclamada por Nicaragua.

* Se publica con autorización del Grupo Editorial Planeta.