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Cuando el entonces presidente de Estados Unidos, Bill Clinton, firmó la Orden Ejecutiva 12978 para “el bloqueo de activos y prohibición de transacciones con importantes traficantes de narcóticos”, se inauguró la llamada lista Clinton o la OFAC (Oficina de control de activos extranjeros, por sus siglas en inglés). Era octubre de 1995 y cuatro colombianos estrenaron este mecanismo de prevención de actividades criminales: Gilberto y Miguel Rodríguez Orejuela, Helmer Herrera Buitrago y José Santacruz Londoño, jefes del Cartel de Cali. (Lea aquí: FinCEN Files: lo que los bancos no quieren que se sepa)
De ahí en adelante la lista no ha parado de crecer, y se convirtió en una poderosa arma en la lucha contra el narcotráfico, y más recientemente contra el terrorismo. Fue además el cimbronazo que necesitaba el sistema financiero colombiano para tomarse en serio la prevención del lavado de activos, que hasta ese momento se había quedado en el papel, y cuyos controles débiles fueron tan favorables para la expansión de los carteles de Medellín y de Cali. (En video: ¿De qué se trata #FinCENFiles?)
No era la primera vez que la presión de Estados Unidos impulsaba medidas antilavado en Colombia. En 1992, el entonces Bancafé organizó una reunión en la que un grupo de abogados estadounidenses habló a los banqueros colombianos sobre la importancia de conocer a sus clientes y reportar las operaciones sospechosas. El país salía de una década marcada por la violencia del narcotráfico, y el dinero ilegal circulaba por la economía.
Luego de esa reunión, se suscribió un primer acuerdo interbancario en el que los bancos se comprometieron a establecer controles para protegerse de los dineros ilegales y colaborar con las autoridades. Ese mismo año la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera) emitió el Decreto 1872, la primera norma en Colombia que les exigía a las entidades vigiladas conocer a sus clientes y realizar Reportes de Operaciones Sospechosas, conocidos como ROS.
Los ROS son el equivalente en Colombia de los SARs (Suspicious Activity Reports) en Estados Unidos, reportes que las entidades financieras estadounidenses también comenzaron a entregar al Departamento del Tesoro desde 1992. Se trata de documentos confidenciales que se deben presentar ante las unidades de análisis financiero de cada país.
Antes de la aparición de la lista Clinton las entidades financieras colombianas emitieron muy pocos ROS. Así como la presión de Estados Unidos, también fue determinante la Circular 61 de 1996 porque “le hablaba de frente a los banqueros”, dice Daniel Jiménez, experto en prevención de lavado de activos y autor del documento. En esa circular, la Superbancaria solicitó a las entidades vigiladas establecer un sistema integral para la prevención del lavado de activos, que se conoce como el SIPLA. Además, se introdujo la figura de los oficiales de cumplimiento, una especie de ‘gerentes antilavado’ que son los encargados de garantizar que el sistema de prevención se cumpla y de darle la cara a la Superintendencia.
A nivel nacional, la tipificación del lavado como delito que surgió en 1995 y la introducción de la figura de extinción de dominio para los bienes obtenidos de manera ilegal, aprobada en 1996, establecieron un marco más sólido bajo el cual implementar sistemas de prevención.
Hasta ese momento, los ROS llegaban a la Fiscalía General de la Nación. Pero a partir de 1999 ese papel lo asumió la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), que hoy sistematiza y analiza la información financiera de las entidades vigiladas en todos los sectores de la economía. Durante los últimos cinco años, la UIAF ha recibido en promedio 12.200 ROS anuales. En el 2019 recibió 16.409 ROS y en lo corrido del 2020 ha recibido 8.010. De estos, el 60 por ciento correspondió al sector financiero ampliado. Es decir, que incluye a los profesionales de compra y venta de divisas, los operadores de giros postales y las cooperativas de ahorro y crédito.
¿Cómo funciona en la práctica la prevención contra el lavado de activos en un banco colombiano? Comienza desde que el cliente hace contacto con la entidad y entrega sus datos personales. De acuerdo con el análisis que haga el banco de la información entregada –así como de otra que busque por su cuenta para conocer realmente quién es esa persona–, se establece cuál es su factor de riesgo.
Determinar ese riesgo es clave para identificar cualquier operación que no guarde relación con el comportamiento habitual, la ocupación o los ingresos normales de ese cliente. Se llama Operación Inusual, y es la primera línea de defensa en la prevención del lavado de activos. Si no es posible justificar esa transacción con la información entregada por el cliente, –más la que obtenga el banco a través de fuentes públicas–, se genera un ROS ante la UIAF. A partir de ahí, y echando mano de toda la información financiera que haya disponible sobre ese cliente, la UIAF realiza un análisis que puede terminar en una simple falsa alarma o, en el peor de los casos, en un reporte para la Fiscalía.
Trabajo en red
En el año 2000, Colombia tomó la iniciativa a nivel regional con la creación del GAFISUD, Grupo de Acción Financiera de Sudamérica, hoy llamado GAFILAT. El objetivo principal era “reconocer y aplicar las 40 recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) contra el blanqueo de capitales”; la mayor iniciativa global que determina los lineamientos que hoy en día rigen los sistemas de prevención de lavado activos de todos los países miembros.
Además, desde su creación la UIAF hace parte del grupo de Unidades de Inteligencia Financiera llamado Grupo Egmont, que reúne a más de 164 unidades de información financiera a nivel global. Es a través de este grupo que la UIAF solicita y responde requerimientos de información de inteligencia financiera a sus entidades pares en el resto del mundo, como el FinCEN (Red de control de delitos financieros) en Estados Unidos.
Ya bajo estándares internacionales, en el 2007 el sector financiero colombiano pasó del SIPLA –en el que había que conocer a todos los clientes por igual–, al SARLAFT (sistema de administración de riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo). Este es el sistema actual que se basa en conocer a los clientes de acuerdo con el riesgo, segmentarlos y administrar ese riesgo. El SARLAFT se convirtió en modelo de prevención de lavado de activos para los demás sectores. Por eso hoy se hace control de lavado de activos por ejemplo en la Supersolidaria, Supertransportes, y en prácticamente todas las Superintendencias.
En el caso de los bancos, “la tenaza” de la Superfinanciera los obliga a hacer la tarea en lo que respecta a la prevención del lavado. Además de emitir regulación, la Superfinanciera también vigila que el SARLAFT se cumpla, o impone sanciones en caso contrario. Desde el 2018 hasta hoy, la entidad de vigilancia ha impuesto 19 sanciones por más de 2.100 millones de pesos por incumplimiento del sistema de prevención. Los principales motivos de las sanciones son la debilidad del SARLAFT, la ausencia del oficial de cumplimiento principal o suplente y la falta de colaboración oportuna con entidades como la UIAF o la Fiscalía cuando éstas solicitan información adicional.
Que el sistema de prevención antilavado se cumpla no necesariamente implica que haya menos lavado en el país. Según reporte del Departamento de Estado de Estados Unidos en marzo de 2019, “Colombia tiene uno de los sistemas antilavado de activos más rigurosos de América Latina, pero el lavado de dinero existe en toda su economía, especialmente en el producto del tráfico de drogas, la minería ilegal, la extorsión y la corrupción".
El informe también señala que, aunque la UIAF se apoya en Reportes de Operaciones Sospechosas, buena parte del lavado se detecta a través de investigaciones en actividades de narcotráfico y otras operaciones criminales. “La pericia de los funcionarios colombianos en delitos financieros complejos es desafiada por la sofisticación y adaptación de las redes informales utilizadas por los lavadores de dinero”.
Aunque los organismos internacionales coinciden en destacar la solidez de la regulación para el sector financiero, el Informe de Evaluación Mutua de Colombia, realizado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en el 2018, muestra que aún queda mucho por hacer en todas las etapas del sistema de prevención.
Entre sus conclusiones, el FMI destaca que hay deficiencias en los sistemas informáticos diseñados para monitorear operaciones inusuales y que la información sobre beneficiarios finales (las personas naturales detrás de una empresa) es limitada. Si bien el proceso de la UIAF para priorizar y analizar ROS es eficiente, “la mala calidad de los ROS y la inexperiencia de ciertos sujetos obligados perjudica la inteligencia financiera”. Además, entre 2012 y 2016 “el número de ROS que llevaron a abrir un caso dentro de la UIAF disminuyó sustancialmente”.
Según el informe del FMI, la Superintendencia Financiera entiende mejor los riesgos del lavado de activos en comparación con otros supervisores, pero su análisis se centra en riesgos locales y no en amenazas internacionales. Una deficiencia ante la sofisticación trasnacional del crimen organizado. Entre 2012 y 2016 se realizaron 320 procesamientos y se dieron 216 condenas por lavado de activos, con un constante aumento en el número de imputaciones y un declive de las condenas; una tendencia que, según las autoridades se debe a la creciente complejidad de los casos.
Siguiendo las recomendaciones del Informe de Evaluación Mutua del FMI, el pasado 2 de septiembre la Superintendencia Financiera publicó las modificaciones al sistema de administración de riesgos actual con el nombre de ‘SARLAFT 4.0’. En este nuevo sistema, la Superintendencia Financiera obliga a las entidades vigiladas a incorporar a la lista de factores de riesgo a accionistas, empleados y proveedores. Esto quiere decir que el conocimiento ya no solo se debe aplicar a los clientes, sino a todas las personas vinculadas o relacionadas con una entidad.
El sistema de control del lavado de activos en Colombia acumula un buen número de regulaciones y muchas siglas que aún no logran un control suficiente. Falta información para conocer el beneficiario final de las operaciones, también mayores intercambios internacionales y análisis de información cruzados con sus pares en otros países. Los lavadores de dinero son cada vez más sofisticados y ágiles para evadir controles, y una reacción lenta lo único que permite es que los dineros sucios sigan permeando la economía.
*Este reportaje hace parte de la investigación global FinCEN Files y fue elaborado por la alianza periodística El Espectador - CONNECTAS