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Hace 22 años, a principios de 1995, con el propósito de incentivar la participación privada en proyectos petroquímicos, surgió la iniciativa gubernamental de ampliar la Refinería de Cartagena (Reficar), creada en 1956 en la zona industrial de Mamonal y de propiedad de Ecopetrol a partir de 1974. Hoy, Reficar apunta a convertirse en el mayor escándalo de corrupción de los últimos tiempos, por una obra que se entregó 27 meses después de lo pactado y que, según estiman las autoridades, tuvo sobrecostos por $17 billones. La Fiscalía anunció esta semana las primeras decisiones y por ahora procesará a ocho personas por un peculado de $610.000 millones, una cifra 18 veces más grande que Odebrecht.
A finales de 1997, con base en dos estudios de la firma M.W. Kellogg, quedó en firme el Plan Maestro de Desarrollo de Reficar, pero apenas en septiembre de 2001 se respaldó su ejecución, cuando se determinó que el proyecto era viable y vendible a potenciales inversionistas y financiadores. En 2002, a través de un documento Conpes, y al año siguiente en el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, se aprobó avanzar en la iniciativa con la mayor participación privada posible y financiación proveniente de la enajenación de inversiones no estratégicas de Ecopetrol. En noviembre de 2005, el entonces presidente de la petrolera estatal, Isaac Yanovich, abrió la invitación pública para encontrar ese socio.
El 25 de agosto de 2006, apenas iniciando el segundo mandato de Álvaro Uribe, el comité evaluador escogió como socio estratégico a la firma suiza Glencore International A.G. El argumento fue que hizo la propuesta económica más alta. La Contraloría dice que la evaluación se focalizó en la capacidad financiera, pero que se ignoraron la experiencia y la capacidad del negocio. Lo cierto es que Glencore quedó con el 51 % de Reficar y Ecopetrol con el 49 % restante. En octubre del mismo año, bajo la forma de sociedad anónima, se constituyó Reficar como empresa. Y hacia finales de 2007, Glencore le dio entrada a la firma Chicago Bridge and Iron (CB&I) para los trabajos de ingeniería.
Hacia mediados de 2008, desde Ecopetrol empezaron a surgir inquietudes sobre la liquidez de Reficar por faltantes de caja y atrasos en el proyecto, y súbitamente, en diciembre, Glencore informó a la estatal petrolera que, como consecuencia de la crisis económica mundial, sus proyecciones financieras estaban afectadas y no podía continuar siendo socio estratégico. Aunque Ecopetrol hizo esfuerzos por evitar este desenlace, Glencore insistió en su derecho de retiro y Ecopetrol lo autorizó en febrero de 2009. Con el conocimiento de la Procuraduría, Glencore vendió la totalidad de sus acciones a Ecopetrol. La Contraloría ha insistido en que no se contrarrestaron los incumplimientos de la firma suiza.
Por obvias razones vinieron nuevos atrasos, y hoy los organismos de control evalúan por qué no se exigieron algunas garantías o se omitieron las penalidades que exigía la situación. El dinero con el que se terminaron financiando las obras de Reficar fue del Estado. Es decir, se desconoció lo aprobado por el Conpes y el erario tapó los huecos de los sobrecostos. Tras la salida de Glencore, la junta directiva de Reficar contrató para gerenciar el proyecto a la firma de auditoría Foster Wheeler y modificó la estructura de contratación con CB&I. Entonces se impuso la modalidad de costos reembolsables, en la que CB&I pasaba cuentas por cobrar y Reficar aprobaba luego del aval de Foster Wheeler.
A pesar de que en diciembre de 2010 se creó en Suiza la sociedad Ecopetrol Capital AG, para canalizar recursos y solicitar créditos a la banca internacional y así garantizar la construcción de Reficar, hacia mediados de 2011 era claro que algo andaba mal en el negocio. El hoy ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, en junta directiva de Ecopetrol del 16 de junio de ese año, señaló que Reficar estaba tomando decisiones sin tener en cuenta al comité de negocios y al máximo organismo de la estatal petrolera. Cárdenas insistió en que, a pesar de la autonomía de Reficar, se trataba de un proyecto de alto impacto que tenía que ser analizado paso a paso por la junta directiva de Ecopetrol.
Meses después, ya en calidad de ministro de Minas y a sabiendas de que el principal problema era con el contratista de las obras de ingeniería, Cárdenas se reunió con el director ejecutivo de CB&I y le manifestó, a nombre del Gobierno, que sus incumplimientos eran intolerables y que no se iban a permitir más retrasos ni costos adicionales. En la junta directiva de Ecopetrol se discutió la posibilidad de renegociar con CB&I las claúsulas de penalidades, y así conminar al contratista a cambiar su actitud. CB&I se comprometió a concluir sus trabajos antes del 30 de noviembre de 2013, pero Reficar admitió que se estaba preparando para un escenario de no negociación y potencial proceso arbitral.
No obstante, el comité de negocios de Ecopetrol concluyó que no era conveniente emprender una acción judicial contra CB&I y en cambio reforzó el compromiso de cumplir el último cronograma acordado. En julio de 2012, en medio del relevo entre Orlando Cabrales y Reyes Reinoso Yáñez en la presidencia de Reficar —ambos llamados ahora a imputación de cargos por la Fiscalía—, la firma de auditoría Jacobs, contratada para evaluar lo que estaba pasando, entregó su primer informe. En resumen, estableció que existían múltiples barreras que impedían el avance de la refinería. Por eso propuso metas claras en cronograma y presupuesto, y gerentes distintos para lo operativo y lo administrativo.
Tras el informe de auditoría de Jacobs se desató la crisis, y tanto en el comité de negocios como en la junta directiva de Ecopetrol salió a relucir la inconformidad del Gobierno y se hicieron enérgicos llamados a Reficar porque no parecía entender la urgencia de concluir el proyecto. Por petición del presidente Juan Manuel Santos, el industrial Luis Carlos Villegas había ingresado a la junta directiva de Ecopetrol. Él mismo visitó el proyecto y concluyó que el mayor retraso e incremento de costos provenía de la difícil gestión del contrato con CB&I. Por eso se dispuso una reunión conjunta con Jacobs y Foster Wheeler para tomar decisiones y rescatar la continuidad de la accidentada obra.
En esa reunión se ratificó la falta de experiencia de CB&I para la construcción de la refinería, así como su falta de compromiso y la escasez de personal calificado. Para solucionar las deficiencias surgieron múltiples propuestas, pero el caos siguió de largo. En 2013, un conflicto laboral colectivo en CB&I complicó aún más las cosas. Tiempo después, ante la Procuraduría, el actual presidente de Ecopetrol y exministro, Juan Carlos Echeverry, calculó las pérdidas por esa huelga, apoyada por la USO, en US$500 millones. Sin embargo, en 2014, Reficar y CB&I suscribieron cuatro acuerdos que, según la Fiscalía, dieron lugar a la apropiación de recursos públicos en favor del contratista.
Además, de todo el cronograma de errores, para los organismos de control esos acuerdos permitieron el pago de facturas previamente rechazadas por Foster Wheeler. Hubo pagos de cobros irrazonables y desproporcionados sin ninguna relación con el proyecto —como bebidas alcohólicas y tratamientos de spa—, subcontrataciones no autorizadas y costos por bienes y servicios no prestados o por equipos que no apoyaron el proyecto. Según la Contraloría, las fallas y sobrecostos, la cuantía de hallazgos por presunta gestión fiscal ineficiente, ascienden a US$943 millones. Esa es la conclusión de 28 auditores sobre una muestra de apenas 177 contratos que se firmaron en Reficar.
Entre enero y septiembre de 2016, la Contraloría Delegada para el sector de Minas y Energía estableció sus hallazgos fiscales. Ese expediente pasó a manos de la Fiscalía, que se tomó otros nueves meses para revisar más de ocho teras de información —algo parecido a más 8.000 millones de archivos de Word— y determinar responsabilidades penales. Además contó con el apoyo del FBI de Estados Unidos para buscar información en las oficinas de CB&I en Houston. Se trata de desentrañar el nuevo elefante de la corrupción en Colombia, pero con la decisión de imputar cargos a ocho altos directivos de Reficar, CB&I y Ecopetrol, la búsqueda de los responsables apenas comienza.