¿Formalizar la informalidad?

Una de las grandes preocupaciones de la política púbica en Colombia y en casi toda América Latina es formalizar a los informales. Se argumenta que representan un porcentaje elevadísimo respecto al total de la población y constituyen una de las principales restricciones para lograr mayores niveles de productividad y de crecimiento económico.

Según el DANE, “la proporción de ocupados informales en las 13 ciudades y áreas metropolitanas en Colombia fue 46.9% para el trimestre móvil septiembre - noviembre 2018. Para el total de las 23 ciudades y áreas metropolitanas fue 48.1%.” Mejor dicho, según dicha información, en esas fechas, casi la mitad de la población colombiana ocupada era informal.

Según el DANE son ocupados informales quienes a la fecha de ser encuestados se encontraban en alguna de las siguientes situaciones: “1. Los empleados particulares y los obreros que laboran en establecimientos, negocios o empresas que ocupen hasta cinco personas en todas sus agencias y sucursales, incluyendo al patrono y/o socio; 2. Los trabajadores familiares sin remuneración en empresas de cinco trabajadores o menos; 3. Los trabajadores sin remuneración en empresas o negocios de otros hogares; 4. Los empleados domésticos en empresas de cinco trabajadores o menos; 5. Los jornaleros o peones en empresas de cinco trabajadores o menos; 6. Los trabajadores por cuenta propia que laboran en establecimientos hasta cinco personas, excepto los independientes profesionales; 7. Los patrones o empleadores en empresas de cinco trabajadores o menos; 8. Se excluyen los obreros o empleados del gobierno”.

Así, según el DANE, son informales el patrono y propietario de un taller de mecánica, sus tres mecánicos y su secretaria, a pesar de que el patrono lleve contabilidad, tenga registro mercantil, pague impuestos, cumpla las leyes laborales, todos reciban salarios mayores que el mínimo, y paguen sus contribuciones a salud y pensiones. Es también informal el empleado doméstico, aunque reciba un salario superior al mínimo y los pagos de ley, pague sus contribuciones a salud y pensiones, y no pague impuesto a la renta porque la ley no lo obliga.

Como los anteriores, es posible encontrar innumerables casos de informales, aunque cumplan con sus obligaciones legales, se encuentren debidamente registrados ante las autoridades pertinentes, y paguen los impuestos y contribuciones que la ley obliga. Por ejemplo, también es informal la señora que vende en un puesto de verduras en el mercado del pueblo, aunque esté registrada en el municipio y pague una determinada contribución por ese uso. Más aun, resultan formales todos los anteriores siempre y cuando trabajen en establecimientos que ocupen a seis o más personas, aunque no cumplan ninguna obligación o norma legal.

Lo que define la situación de informalidad, según el DANE, es el tamaño de los establecimientos y no el cumplimiento de las normas legales. Pero no hay forma de lograr que todas las actividades económicas se realicen, necesariamente, con más de cinco trabajadores. De tal manera, es imposible formalizar a todo el mundo. Así, dicha definición no parece sensata.

¿Sería mejor entonces considerar como informales a quienes no cumplen con sus obligaciones legales? En últimas, ¿qué debe entenderse por informalidad? ¿Debe referirse a una situación general que abarca a todos los aspectos de la vida o, más bien, a una cuestión que se resuelve tema a tema?

En los casos mencionados, todos los trabajadores deberían considerarse formales pues cumplen con sus obligaciones legales. No obstante, la señora del mercado sería informal si no paga sus contribuciones a salud y pensiones y este criterio es el que prevalece.

Entonces, ¿sería mejor definir la situación de informalidad cuando el trabajador no está afiliado a pensiones y salud? Según el DANE, 92.7% de los ocupados en las 13 ciudades y áreas metropolitanas en el período septiembre-noviembre 2018 reportaron estar afiliados a la seguridad social en salud, aunque solo 57.8% aportaba al régimen contributivo o especial, mientras que 11.0% pertenecía al régimen contributivo o especial como beneficiario y 23.4% al régimen subsidiado (la diferencia respecto al total, 0.5, corresponde a no sabe/no informa). En cuanto a pensiones, para el mismo trimestre móvil la proporción de ocupados cotizantes fue 50.5%.

Esta realidad plantea una visión relativa de la informalidad: pareciera claro que el individuo toma la decisión de ser formal o informal en cada tema, comparando los beneficios y los costos de la elección correspondiente. Mejor dicho, no cabría hablar de informalidad en términos generales. Así, algunos deciden ser informales con respecto a pensiones, aunque no lo sean con respecto a salud, porque perciben que los costos de la afiliación a pensiones superan a sus beneficios; siendo inversa la percepción en el caso de salud.

Por otro lado, ¿tiene sentido pretender formalizar a todo el mundo en todos los casos? Puede ser, pero para ello las políticas y normas públicas que originan las contribuciones y obligaciones deben ser diseñadas teniendo en cuenta que los beneficios que obtendrían los obligados a esas contribuciones deberían ser superiores a los costos de la obligación y, además, percibirse como tales; por ejemplo, no habrá forma de reducir significativamente la evasión y elusión tributaria mientras no se perciba que los impuestos que se cobran y sus tasas generan bienes públicos suficientes y que los beneficios derivados de estos son superiores al monto de las obligaciones.

De tal modo, resulta deseable y conveniente descartar muchas de las obligaciones existentes, eliminado las leyes o normas que las originan, porque sus beneficios resultan inferiores a sus costos; por ejemplo, no poder afiliarse a salud sin afiliarse a pensión, salvo algunas excepciones, restricción que hace que muchas personas no accedan por lo menos a salud. En otras palabras, cada vez más, pareciera más sensato “desformalizar” (es decir desregular), antes que pretender formalizar (es decir regular) todo, sin considerar el interés de la mayoría de los ciudadanos.

* Ph. D. Profesor titular, Pontificia Universidad Javeriana, Departamento de Economía.