Confunde y reinarás: el impuesto al CO2

Por Isabel Cavelier*

Llevamos meses tratando de entender qué es lo que está pasando con el recaudo del impuesto al carbono. Tras su creación en la Reforma Tributaria, la destinación de los recursos se adentró en un laberinto de fondos y fondos de fondos con propósitos distintos que merece una explicación.

Según el Ministerio de Hacienda, los colombianos esperamos recaudar cerca de $686.000 millones de pesos al año por cuenta de este impuesto. Según la DIAN, lo cierto es que a octubre de 2017 se habían recaudado $ 386.000 millones. En cualquier caso, la suma es jugosa: el sector ambiental nacional ejecutó $663.000 millones de pesos en compromisos en el 2016 – presupuesto que ha disminuido con los recortes sucesivos recientes. El impuesto tiene además un doble propósito claro: contribuir a la reducción de gases nocivos para la atmósfera y la salud, y recaudar recursos destinados “al manejo de la erosión costera, a la conservación de fuentes hídricas y a la protección de ecosistemas de acuerdo con los lineamientos que para tal fin establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”, entre otros.

La claridad en el propósito no se ha traducido en una arquitectura institucional igual de transparente en torno al manejo de estos recursos. Esto fue lo que sucedió: Antes de la firma del Acuerdo de Paz, el gobierno ya pensaba en la necesidad de crear un fondo para financiar proyectos de desarrollo sostenible en zonas afectadas por el conflicto. Recurrió al BID, institución que accedió a crear un fondo que puede ser alimentado por múltiples donantes, que se denominó la “Facilidad Colombia Sostenible”, cuya contrapartida sería constituida por un préstamo de 100 millones de dólares que el BID haría al Estado colombiano. Los recursos del préstamo entrarían al nuevo “Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto”, que se creó en 2015 con su propia subcuenta administrada por el Ministerio de Hacienda. Ambas operaciones funcionan como un espejo, y cuentan con una gobernanza clara en la que participan varias entidades del Estado, incluyendo el Ministerio de Hacienda, el DNP, la Agencia para la Cooperación, y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, además de la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto. Hasta aquí, todo muy claro.

En 2016 el “Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto” fue modificado y luego sustituido en 2017 por el “Fondo Colombia en Paz” (FCP), después de la creación del impuesto al carbono y de que el recaudo asociado se destinara al primero. Como consecuencia, los recursos recaudados por el impuesto entrarán al FCP, cuya naturaleza es distinta. Se trata de un “fondo de fondos”, administrado por el Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE), y cuyo ordenador del gasto es el Alto Consejero del Postconflicto. El FCP contiene cuatro fondos: el fondo de las Naciones Unidas, el fondo de la Unión Europea, el fondo del Banco Mundial, y por último la “Facilidad Colombia Sostenible” administrada por el BID con su operación espejo constituida por el crédito arriba mencionado. Los tres primeros son fondos de respuesta rápida, el cuarto tiene una vocación de continuidad en el tiempo.

La estructura se ve así:

Así las cosas, el FCP se convirtió en el destino del recaudo del impuesto al carbono, que ya no tiene una relación directa, en términos institucionales, con el desaparecido “Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto”, y en el que se creó una subcuenta que recibirá el préstamo como contrapartida al fondo multidonante administrado por el BID, cuya gobernanza estará regida por las reglas del BID (únicamente la sub-cuenta, pero no el resto del FCP).

Esta evolución tiene una consecuencia importante respecto de la administración de los recursos recaudados: el FCP, constituido como patrimonio autónomo a cargo del DAPRE, no incluye en su gobernanza al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, institución responsable, de acuerdo con la ley de la Reforma Tributaria y el propósito de este impuesto, de dar los lineamientos para el uso de estos recursos.

El propósito del impuesto al carbono no debería desdibujarse por cuenta de los apuros económicos por los que pasa el Estado y la decisión de destinar el recaudo al FCP. Un impuesto como este tiene el objetivo claro de corregir una externalidad negativa. En el caso colombiano, la demanda de combustibles inelástica, es decir, ante aumentos en el precio la demanda no necesariamente disminuye. Por eso, por un lado no basta con una señal mínima de precio para reducir el consumo de combustibles y las emisiones asociadas. Por otro, la inversión de los recursos recaudados juega un rol fundamental en el cumplimiento del objetivo pues debería permitir reducir la externalidad.

Construir la paz y promover el desarrollo resiliente y competitivo y bajo en carbono son objetivos complementarios, que pueden lograrse con inversiones públicas bien planeadas y que incluyan explícitamente ambos objetivos. Por eso la discusión sobre la destinación de los recursos recaudados por el impuesto debería enfocarse en la inclusión de los lineamientos que el MADS debería contribuir como miembro activo y parte de la gobernanza del FCP, y en cómo hacer que todas las inversiones del FCP estén alineadas con la reducción de emisiones y la construcción de comunidades y ecosistemas resilientes, mientras construimos la paz tan anhelada.

Sin embargo, llevamos meses sin que se haya nombrado la totalidad del Consejo Directivo del FCP. Así las cosas, hay oportunidad para incluir en dicho consejo al Ministro de Ambiente. Es vital que tanto el Ministerio de Hacienda como el de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidan cuanto antes el decreto que regule la destinación específica del impuesto, con la definición de un porcentaje específico y significativo destinado exclusivamente al sector ambiental, que fortalezca la institucionalidad y la implementación de sus políticas manteniendo el propósito de este tributo, y con el mandato explícito para que todas las inversiones del FCP cumplan con lineamientos de sostenibilidad. Dilatar el proceso sólo pondrá en riesgo la destinación de estos recursos.

Ojalá que el Señor Ministro del Ambiente y el Desarrollo Sostenible encuentre la oportunidad para levantar el teléfono y asegurar que la cartera haga parte activa y efectiva de la gobernanza del FCP.