Autonomías territoriales y reforma al SGP

"Debemos ir mucho más lejos y avanzar, con responsabilidad fiscal, hacia un Estado de regiones, como lo sugerían visionarios como Fals Borda": Rodrigo Uprimny.

Foto: Óscar Pérez

La reforma constitucional al Sistema General de Participaciones (SGP), que está a un cacho de ser aprobada, ha enfrentado dos posiciones: algunos exministros de Hacienda, el Banco de la República y varios analistas la han criticado duramente pues consideran que implica un desastre para las finanzas públicas; los defensores de la reforma cuestionan a los primeros como bogotanos, insensibles y centralistas ya que consideran que la modificación del SGP es necesaria porque las entidades territoriales requieren más recursos si queremos una verdadera descentralización. Paradójicamente, ambas visiones tienen razón, pero ambas son insuficientes.

En Colombia, con excepción del predial, que es de los municipios, los impuestos e ingresos más dinámicos (como el IVA o el de renta) son nacionales. Por eso, para que las entidades territoriales tengan recursos para sus funciones y atender las necesidades básicas de su población, como educación, salud o saneamiento, la constitución ordena que una parte de los ingresos de la nación sean transferidos a las entidades territoriales. Esas transferencias constituyen el SGP.

Los defensores de la reforma arguyen que las transferencias han tendido a estancarse debido a una reforma constitucional de 2001 que modificó su cálculo. Esas transferencias se redujeron de aproximadamente 42 % de los ingresos corrientes de la nación a 23 % hoy. La reforma propone entonces incrementarlas progresivamente hasta llegar a 39,5 % en 12 años. Por su parte, los críticos arguyen que esa reforma pone en riesgo la estabilidad fiscal pues el déficit del Gobierno y la deuda pública llegarían a niveles insostenibles. Pero además señalan que la reforma no precisa cuáles competencias son las que se descentralizan, con lo cual habría transferencia de recursos sin claridad de competencias. Y añaden que la reforma introduce nuevas rigideces en el presupuesto nacional y agrava la pereza fiscal de los municipios y departamentos, que se contentarían con recibir recursos de la nación sin esforzarse por mejorar los propios.

Ambas visiones en cierta forma aciertan. Si Colombia quiere una mejor democracia, requerimos superar las desigualdades regionales y fortalecer las autonomías territoriales, lo cual supone reforzar sus finanzas.  Esto parece dar razón a los defensores de la reforma. Pero sus críticos aciertan en que la reforma, incluso con las mejoras introducidas por el Senado, no toma en serio las restricciones fiscales. Además, es contradictorio que la reforma diga que no pueden transferirse nuevos recursos a las entidades territoriales sin previa descentralización de competencias, lo cual es acertado, pero señale también que las transferencias crecerán todos los años a una tasa fija. Es igualmente problemático que la reforma no aclare qué pasa con el SGP reformado si la ley de reparto de competencias no es aprobada.

Ambas visiones tienen algo de razón, pero creo ambas son insuficientes pues parecen suponer que la discusión esencial es el reparto de competencias y recurso entre la nación, los departamentos y los municipios, pero ese régimen territorial ha mostrado sus limitaciones. Debemos ir mucho más lejos y avanzar, con responsabilidad fiscal, hacia un Estado de regiones, como lo sugerían visionarios como Fals Borda, con competencias diferenciadas o asimétricas, según sus necesidades y capacidades. Una reforma al SGP sin reordenamiento territorial no creo que logre realmente avanzar a autonomías territoriales consolidadas.

Hubiera querido que la discusión de la reforma al SGP hubiera sido más integral y más consensuada. Eso no ocurrió, y como parece que la reforma al SGP es imparable, ojalá se corrijan sus defectos y esta sea el punto de partida hacia una verdadera discusión sobre el reordenamiento territorial.

* Investigador de Dejusticia y profesor Universidad Nacional.