Introducción
La tercera legislatura del Congreso de la República durante el gobierno del presidente Gustavo Petro (2022-2026) enfrenta importantes retos en materia de gobernabilidad. Este documento tiene el propósito de analizar los proyectos tramitados por el gobierno durante la legislatura, los trámites que faltan para que sean leyes de la república y los retos venideros para la tercera legislatura.
¿Cómo están las fuerzas políticas; qué le falta a los proyectos para ser aprobados; y cómo se vislumbra el panorama político para la tercera legislatura? Para responder a estas preguntas, la Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia (Fescol), el periódico El Espectador, Congreso Visible y la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes se unieron, con el fin de fortalecer el seguimiento ciudadano al trabajo legislativo y presentar algunas conclusiones en torno a la labor del Congreso de la República.
Balance general de los proyectos de ley radicados
La segunda legislatura del gobierno Petro 2023-2024 se caracterizó por una alta actividad legislativa, con un total de 628 proyectos radicados. De estos, 383 proyectos fueron presentados en la Cámara de Representantes y 245 en el Senado. Esta actividad refleja un esfuerzo significativo de los legisladores por abordar una amplia gama de temas y responder a las necesidades del país a través de la formulación de nuevas leyes.
Sin embargo, a pesar del elevado número de proyectos radicados, solo 3 proyectos fueron sancionados como ley. Este bajo índice de conversión de proyectos a leyes sancionadas destaca un desafío crítico en la eficacia del proceso legislativo. También resalta un panorama que exhibe dificultades en la construcción de consensos y en la negociación política necesaria para avanzar los proyectos a través de las distintas etapas legislativas.
En términos del origen de las iniciativas, la mayoría de los proyectos (599) provinieron de los propios legisladores, mientras que 26 fueron iniciativas gubernamentales y 3 provinieron de otras entidades. Esto sugiere que la agenda legislativa está principalmente impulsada por los intereses y propuestas de los congresistas y sus partidos o movimientos políticos, con una participación relativamente menor del Ejecutivo y otras entidades en la presentación de proyectos de ley.
Por otro lado, el análisis del tipo de proyectos presentados en la legislatura 2023-2024 muestra un uso diverso de herramientas legislativas, reflejando un enfoque integral y multidimensional para abordar las necesidades del país. La prevalencia de proyectos de ley ordinaria indica un enfoque en reformas prácticas y específicas, mientras que los proyectos de ley estatutaria y de reforma constitucional destacan la intención de realizar cambios estructurales y de largo plazo.
Por último, la diversificación de los temas tratados en los proyectos es una señal positiva de un parlamento atento a múltiples facetas del desarrollo nacional. No obstante, el éxito futuro de estas iniciativas dependerá de la capacidad del Congreso para transformar estos proyectos en leyes efectivas, a través de una mejor coordinación, negociación y gestión del tiempo legislativo.
La situación política en el ejecutivo
Gustavo Petro atraviesa un momento crítico en su mandato, con la reciente aprobación de la reforma a las pensiones como un hito significativo. Sin embargo, el presidente considera que aún queda mucho por hacer para implementar cambios profundos e irreversibles. Consciente de que le restan poco más de dos años en el poder, Petro planea un cambio de gabinete para inyectar nueva energía a su administración y asegurar que sus reformas no sean desmanteladas por futuros gobiernos. La insatisfacción con algunos ministros y la necesidad de contar con un equipo decidido son factores que impulsan esta reestructuración.
Petro ha sustentado su decisión al enfatizar la resistencia que enfrenta su gobierno por parte de los privilegiados que se oponen a sus reformas: “El cambio siempre tiene enemigos”. También ha subrayado que su objetivo es beneficiar a la mayoría que históricamente ha carecido de privilegios en Colombia. Petro planea evaluar a sus ministros, destacando que algunos necesitan descanso mientras que otros merecen nuevas oportunidades. Aunque no especificó nombres ni fechas, se anticipa que los cambios se anunciarán en julio, coincidiendo con el inicio de la tercera legislatura del Congreso de la República.
El clima de incertidumbre y tensión es palpable entre los ministros y sus asesores, quienes intentan descifrar las señales del presidente, a menudo comunicadas difusamente a través de su cuenta de Twitter. Mientras tanto, el proceso de selección de nuevos ministros está en marcha, con la Casa de Nariño recibiendo currículums y evaluando candidatos dispuestos a embarcarse en un proyecto de gobierno que promete ser turbulento, pero transformador.
Resumen de los proyectos
a) Presupuesto General de la Nación
El Presupuesto General de la Nación (PGN) es un proyecto esencial porque establece cómo se financiarán y se usarán los fondos públicos durante el año siguiente al que se aprueba. Más allá de ser un simple plan de gastos, el presupuesto refleja las prioridades gubernamentales y debe garantizar la sostenibilidad financiera. Puntualmente, en aras de promover la sostenibilidad, el presupuesto debe adecuarse a la regla fiscal, la cual establece el límite de endeudamiento que puede adquirir el país. Dada su importancia en las finanzas, el PGN tiene un impacto directo en la estabilidad y el crecimiento económico del país.
El PGN para el año 2024 fue radicado el 29 de julio de 2023 por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ricardo Bonilla, por un monto total de $502,6 billones de pesos; monto que no cambió a través de los debates. El 13 de septiembre de 2023 fue aprobado por el Congreso de la República. Con respecto al presupuesto asignado para el 2023 representa un incremento de 18,96%.
El proyecto de ley del PGN 2024 radicado por el gobierno, presentaba un “enfoque ambicioso hacia la transformación social, productiva y energética de Colombia, en consonancia con los Objetivos del Desarrollo Sostenible y el compromiso con la lucha contra el cambio climático” (Min Hacienda, 2023). Además, el gobierno argumentó que el proyecto lograría reducir los llamados “déficits gemelos” y garantizaría el cumplimiento de la regla fiscal. Lo anterior se espera lograr a partir del fortalecimiento institucional de la DIAN, mayores ingresos por arbitramentos de litigios y la lucha contra la evasión y la elusión.
El PGN 2024 tuvo su primer debate el 20 de septiembre en las comisiones terceras y cuartas conjuntas del Senado y de la Cámara de Representantes, donde fue aprobado a pesar de la oposición proveniente del Centro Democrático. Durante el primer debate el presupuesto no sufrió modificaciones importantes: el monto total se mantuvo, los gastos en funcionamiento se redujeron levemente y los fondos destinados a inversión presentaron un ligero incremento.
Posteriormente, el 18 de octubre tuvo lugar el segundo y tercer debate del PGN 2024 en el Senado y Cámara de Representantes, respectivamente. En estos debates, la oposición se enfocó en criticar no sólo el aumento exponencial del gasto, sino, principalmente, las fuentes de financiamiento del gobierno. Es decir, la crítica de la oposición se centró en argumentar que las fuentes del gobierno no iban a ser suficientes para financiar el crecimiento en el gasto que se estaba proyectando para el año 2024. A pesar de lo anterior, la influencia de la oposición durante la aprobación del PGN fue baja y no hubo modificaciones sustanciales en el contenido del proyecto de ley. Durante el segundo debate (plenaria en Senado) el proyecto de ley del PGN 2024 fue aprobado con 59 votos a favor y 7 votos en contra, mientras que en el cuarto debate (plenaria, Cámara de Representantes) el mismo obtuvo 105 votos a favor y 21 votos en contra.
El Presupuesto General de la Nación aprobado para el año 2024 tiene cuatro puntos clave:
Primero, el gasto se destinará en un: 61% (308,2 billones de pesos) a funcionamiento, 20% (99,8 billones de pesos) a inversión y 19% (94,6 billones de pesos) a servicio de la deuda. Por el lado de los gastos de funcionamiento, la mayor parte será destinada a las transferencias corrientes correspondientes a prestaciones sociales y las transferencias a otras unidades del gobierno y de los hogares. El gasto en inversión es cerca de 20% mayor en comparación al PGN 2023 y hará hincapié en estimular las políticas de fomento agrario, la transición energética, la estructura educativa y la reindustrialización. A su vez, el gasto en el servicio de la deuda crecerá para la vigencia del año 2024 dada la acumulación de endeudamiento que se dio durante la pandemia.
Segundo, el PGN 2024 establece al sector educativo como el mayor receptor de recursos, representando un incremento de cerca del 30% con respecto al presupuesto del 2023 y es indicativo de la orientación del gobierno de turno al gasto social. De hecho, el gasto social para el año 2024 aumentó en 30,2% con respecto al 2023, alcanzando cerca de 273 billones de pesos. Además, hubo aumentos en otros 24 sectores en comparación con el presupuesto del año anterior. Entre los mayores aumentos se encuentran el servicio de la deuda, Prosperidad Social, Salud y Trabajo. En contraste, se observaron reducciones en los sectores de Planeación, Registraduría y Ciencia y Tecnología, mientras que otros aumentaron por debajo de la inflación esperada para 2023.
La destinación de los ingresos del PGN para el año 2024 tiene fuertes inflexibilidades. Un gran porcentaje de las apropiaciones correspondientes al próximo año ya estaban obligatoriamente destinadas a cubrir compromisos o responsabilidades del Estado y, por ende, el gobierno tuvo poco margen de acción en la distribución de los recursos. En específico, las inflexibilidades y rigideces del PGN 2024 representan aproximadamente 83% y están constituidas por: transferencias corrientes, el servicio a la deuda, las vigencias futuras, los gastos operativos del gobierno y las rentas de destinación específica.
El PGN 2024 estipula que los ingresos provendrán en alrededor del: 66% ($331,7 billones de pesos) de ingresos corrientes, 30% ($150,8 billones de pesos) de recursos de capital y 4% ($20,1 billones de pesos) de fondos especiales y parafiscales. Respecto a lo anterior es relevante anotar que el presupuesto para el 2024 establece que el recaudo tributario, que es un ingreso corriente, crecería 1,6 puntos porcentuales del PIB. Esto como resultado de: i. la lucha contra la evasión, elusión y el contrabando, ii. las modificaciones al estatuto tributario concernientes a la renta, el patrimonio, plásticos de un solo uso, bebidas azucaradas y comestibles ultraprocesados y iii. el arbitramento de litigios.
Teniendo en cuenta lo anterior, durante los debates del PGN hubo intervenciones de actores económicos importantes del contexto nacional que pusieron de manifiesto los posibles riesgos que tenía el proyecto que fue presentado por el gobierno.
Por un lado, el director técnico del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), Andrés Velasco, intervino para presentar las dos principales amenazas que identificó siendo vocero de la institución que evalúa el cumplimiento de las metas fiscales del país. En primer lugar, Velasco aseveró que el PGN 2024 podría arriesgar el cumplimiento de la regla fiscal, dado que alrededor de $26 billones de pesos dependen de ingresos no estructurales y de naturaleza incierta provenientes de la lucha contra la evasión y los arbitramentos de litigios. Estos ingresos no estructurales no harían parte del cumplimiento de la regla fiscal, debido a que son ingresos que tienen lugar una sola vez en la contabilidad y no puede asegurarse su permanencia a lo largo del tiempo. Tomando esto en consideración, el gasto previsto no cumpliría con las metas del Balance Primario Neto Estructural de la Regla Fiscal en un monto de 0,9 puntos del PIB para 2024, 0,6 puntos del PIB para 2025 y 0,3 puntos del PIB para 2026.
Adicionalmente, el CARF criticó que el PGN no incorpora en su programación fiscal los probables gastos asociados a las reformas sociales que están siendo tramitadas en el Congreso de la República, principalmente la reforma pensional. En el caso en el que se diera la aprobación de dicha iniciativa sería necesaria la búsqueda por parte del gobierno de nuevos ingresos estructurales o se necesitaría que éste realizara ajustes en las prioridades de gasto.
Por otro lado, Leonardo Villar, gerente del Banco de la República, se pronunció acerca del PGN 2024 durante su trámite legislativo. Villar afirmó que, con el presupuesto planteado por el gobierno, durante el 2024 el déficit fiscal sería de 4,4% del PIB, lo cual estaría en línea con el cumplimiento de la regla fiscal. Sin embargo, el gerente del Banco de la República cuestionó que vaya a tener lugar la materialización de los supuestos utilizados por el gobierno para la elaboración del presupuesto. Lo anterior en atención a que los supuestos macroeconómicos del proyecto pueden ser más optimistas de lo que en realidad se observará en un entorno de desaceleración macroeconómica. Asimismo, las proyecciones de ingresos y gastos son riesgosas, en especial, considerando que los recursos adicionales provenientes de arbitramentos de litigios (0,9% del PIB) y las rentas provenientes del control de la evasión (0,8% del PIB) podrían ser inferiores a los estimativos del gobierno.
Teniendo en cuenta lo anterior y dada la crisis de caja que enfrenta el país, el Ministerio de Hacienda anunció que realizará un recorte en el gasto en la inversión, principalmente de los sectores de salud y educación. En específico, la reducción en el gasto rondaría los 20 billones de pesos y la orden del ministro de hacienda, Ricardo Bonilla, fue que los jefes de todas las entidades y ministerios deben presentar una propuesta de recorte del 5,6% en sus presupuestos de gasto e inversión. De esta manera, el gobierno busca aliviar la crisis de liquidez derivada de la disminución del recaudo tributario; crisis que ha llevado a que la liquidez de caja de los últimos 12 meses cayera 76% y que llegara al punto más bajo de los últimos 10 años.
También cabe anotar que el pasado 20 de junio de 2024 el Congreso de la República aprobó, en sesiones conjuntas, un proyecto del Ministerio de Hacienda para aumentar el cupo de endeudamiento en US$17.600 millones, con el fin de evitar un default por falta de capital y respetar la regla fiscal. Dicho incremento probaría ser crucial para que Colombia sea capaz de cumplir con las proyecciones del compromiso a la deuda de US$5.500 millones en 2024, US$8.000 millones en 2025 y US$7.000 millones en 2026, frente a una disponibilidad actual de sólo US$2.000 millones. La votación en la Cámara de Representantes fue de 116 a favor y 11 en contra, y en el Senado de 53 a favor y 9 en contra. El Ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, destacó que esta medida es vital para refinanciar las deudas y mantener la estabilidad financiera, evitando el riesgo de incumplimiento
En síntesis, el PGN 2024 corresponde a la apropiación más grande de la historia del país y pretende aumentar la destinación de fondos de la Nación a la inversión en educación, desarrollo rural y transición energética. De hecho, se destaca el importante crecimiento del gasto social con respecto al presupuesto del año anterior, a pesar de los recientes anuncios de recortes. Sin embargo, el PGN 2024 continúa suscitando cuestionamientos sobre su impacto sobre la estabilidad en las finanzas públicas, pues arriesga el cumplimiento de la regla fiscal durante los próximos años, debido a la incertidumbre de los ingresos tributarios adicionales incorporados.
b) Reforma a la salud
El 13 de febrero de 2023, el proyecto de ley de Reforma a la Salud fue radicado por el presidente de la república, Gustavo Petro, ante la Cámara de Representantes, marcando un hito significativo en el intento de transformar el Sistema General de Seguridad Social en Salud colombiano. Con un total de 152 artículos, la iniciativa busca garantizar la prestación de servicios de salud como un derecho universal y promover un enfoque preventivo y predictivo para el cuidado de la salud.
La Reforma a la Salud tenía tres puntos clave. En primer lugar, el proyecto de ley planteaba la construcción de Centros de Atención Primaria (CAP) en aras de establecer un modelo “preventivo, predictivo y resolutivo” en la salud. Es decir, estos centros no sólo proporcionarían atención ambulatoria y servicios de urgencias, hospitalización, rehabilitación y exámenes de laboratorio, sino que también se centrarían en la medicina preventiva y predictiva.
Una característica interesante de la reforma era la organización de la prestación de servicios de salud por territorios a través de las CAP. Cada territorio, con un promedio de 25,000 personas, contaría con un equipo médico itinerante que visitaría de manera regular a las familias de la región. Esta descentralización buscaba mejorar el acceso a la atención médica y adaptar los servicios a las necesidades específicas de cada comunidad.
En segundo lugar, la Administradora de los Recursos del Sistema de Salud (ADRES) desempeñaría un papel central en la ejecución de los recursos destinados a la Atención Primaria. Con giros directos mensuales a los prestadores de salud, ya sean públicos, privados o mixtos, se buscaba agilizar y hacer transparente el flujo de recursos. Lo anterior implicaba la eliminación de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y su transformación en Gestoras de Salud y Vida que deberían atender casos de mediana y alta complejidad. Además, los trabajadores de la salud se convertirían en servidores públicos. De esta manera, de acuerdo con la reforma, sería el Estado el que administraría los recursos del sistema de salud, lo cual implicaría una centralización de este derecho fundamental en manos del Estado.
En cuanto a las EPS, la reforma proponía mantener aquellas con estados financieros sólidos. Estas EPS se fortalecerían progresiva y ordenadamente para garantizar la cobertura en los territorios donde la liquidación de otras EPS pudiera dejar a los usuarios sin entidad de aseguramiento.
En tercer lugar, las fuentes de financiación para la reforma contemplaban recursos fiscales nacionales y territoriales: parafiscales de las cotizaciones y aportes al Sistema de Salud, así como también los aportes al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito. Aún así, el proyecto de ley no detallaba a profundidad el financiamiento de la reforma.
El primer debate, al interior de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, tuvo lugar el 10 de mayo de 2023 y reveló una fuerte oposición de partidos como el Centro Democrático, Cambio Radical y el Partido de la U. Puntualmente, hubo 10 votos a favor, 7 votos en contra y 3 ausencias durante la votación del informe de ponencia. A su vez, durante la votación de título y pregunta hubo 14 votos a favor, 6 en contra y 1 ausencia.
Posteriormente, la plenaria de la Cámara de Representantes inició el 5 de septiembre. Sin embargo, fue aplazada en múltiples ocasiones y se enfrentó a levantamientos de sesión, debido a que los representantes a la cámara se retiraron al momento de la votación, eliminando así el quórum decisorio. Aun así, el informe de ponencia se votó favorablemente con 92 votos por el sí, 50 por el no y 56 ausencias.
Durante las últimas sesiones, el debate se centró en tres artículos polémicos: el artículo 38, que abordaba la elaboración y aprobación del presupuesto de las Instituciones de Salud del Estado (ISE), el artículo 42, que establecía el procedimiento para la elección de los directores de las ISE y el artículo 70, que planteaba los requisitos para las revisiones y auditorías de las facturas.
Por un lado, el artículo 38 cambiaría la manera en la que los hospitales públicos y demás instituciones del sistema de salud generaban sus presupuestos, lo cual, según Óscar Pérez, representante del Centro Democrático, podría generar mayores niveles de corrupción.
Por otro lado, el artículo 42 cambiaba los requisitos de elección para directores de hospitales públicos. Esto, de acuerdo con las representantes Jennifer Pedraza y Catherine Juvinao, eliminaría los requerimientos de mérito de los directores de los centros de salud, permitiendo que se pudieran nombrar a dedo.
Durante las últimas sesiones, en la Cámara de Representantes hubo expreso descontento en torno a la aprobación del artículo 70 de la reforma, el cual estipulaba que las ADRES pagarían el 80% de las facturas a todos los prestadores dentro de los 30 días siguientes a su presentación, sin controles previos ni concurrentes. Además, el pago del 20% restante estaría sujeto a revisión y auditoría de las cuentas. Representantes como Catherine Juvinao, del Partido Alianza Verde, y Jennifer Pedraza, del Partido Dignidad y Compromiso, marcaron la medida como un incentivo para el desbordamiento del gasto, sobrefacturación y la malversación de recursos.
Finalmente, durante el tercer debate en la Comisión Séptima del Senado, el día 3 de abril de 2024, se aprobó la proposición de archivo del proyecto de Reforma a la Salud con 9 votos a favor y 5 votos en contra.
Cabe anotar que desde su radicación, la Reforma a la Salud suscitó una profunda controversia. De hecho, dicha controversia llevó a una crisis en el gabinete presidencial, con el retiro del ministro de Educación, Alejandro Gaviria, quien expresó desacuerdos con la idea de relegar a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) a un papel operativo. Además, se filtraron críticas al proyecto por parte de altos funcionarios, resaltando puntos ciegos y generando dudas sobre la posible desaparición del sistema de aseguramiento en salud.
Los críticos temían que el Estado se convirtiera en el único pagador del sistema, recordando el funcionamiento previo al sistema actual. También se cuestionaba la progresividad en la transición hacia el nuevo modelo, especialmente en el aumento de la capacidad de la Nueva EPS para gestionar millones de afiliados.
Adicionalmente, el presupuesto era un punto crucial; las estimaciones iniciales sugerían un impacto significativo en las finanzas nacionales, lo que a su vez generó debates sobre la viabilidad económica de la propuesta. De acuerdo con una estimación preliminar del Ministerio de Hacienda, la reforma a la salud tendría un costo de $929.000 millones en 2024. De esta manera, sin la reforma los gastos del sector salud durante el próximo año serían de $91,3 billones, mientras que con la reforma esta cifra alcanzaría los $92,2 billones. Es decir, para la vigencia fiscal 2024 y dado el Presupuesto General de la Nación aprobado, la Reforma a la Salud generaría un déficit de alrededor de 1 billón de pesos.
Aun así, el Ministerio de Hacienda afirmó que la Reforma a la Salud era viable y necesaria porque al ampliar la atención primaria mejoraría el diagnóstico y atención de los usuarios. Por ende, se reducirían a largo plazo los costos en atención de mediana y alta complejidad, lo cual aliviaría las finanzas del sistema de salud.
En este sentido, la reforma a la salud implicó un elevado costo político para la segunda legislatura del Gobierno Petro. En primera instancia, el ministro de salud, Guillermo Alfonso Jaramillo, se ha enfrentado a duras críticas, debido a los cuestionamientos que le realizó al Partido Alianza Verde por su falta de apoyo a la Reforma a la Salud. Frente a lo anterior, algunos miembros del Partido Alianza Verde se pronunciaron mostrando su descontento y afirmaron que son un partido programático comprometido con la democracia, la justicia social, el combate contra la corrupción y la acción ambiental, por lo cual no aceptarán imposiciones por parte del gobierno.
Teniendo en cuenta lo previamente establecido, la reforma a la salud se hundió por segunda vez en la presente legislatura. Si el gobierno quiere “revivir” la reforma tendría que presentarla nuevamente en la siguiente legislatura; no obstante, el panorama político no es alentador en un contexto de un reducido capital político. A su vez, las recientes intervenciones a las EPS han conllevado a una elevada tensión en el sector salud y a la salida voluntaria de empresas del sector. Asimismo, el reciente debate de control político del ministro de salud, Guillermo Alfonso Jaramillo, acerca de la crisis del sistema de salud de los docentes hace que el panorama sea aún más desalentador para el gobierno en términos de volver a presentar esta reforma.
c) Reforma a la educación
A diferencia de las otras reformas presentadas, este proyecto de ley redefine la educación como un derecho fundamental y por ello está siendo tramitada como un proyecto de ley estatutaria. En consecuencia, para aprobarse necesita ser votada de forma positiva por mayoría absoluta (la mitad más uno de todos los congresistas de la cámara o comisión) en todos sus debates y debe tramitarse en su totalidad en una sola legislatura.
La reforma a la educación se radicó el 12 de septiembre de 2023, fue aprobada en primer debate el 13 de diciembre de 2023 en la Cámara de Representantes, en segundo debate el 15 de abril de 2024 y en tercer debate el 5 de junio de 2024. Las votaciones fueron las siguientes:
La reforma a la educación en Colombia ha sido uno de los temas más álgidos en el escenario político y social del país en las últimas semanas. Impulsada por el gobierno de Gustavo Petro, la reforma tiene como objetivo transformar el sistema educativo colombiano, convertir la educación en un derecho fundamental y garantizar una mayor equidad y calidad en la educación pública. No obstante, su trámite legislativo ha estado marcado por intensos debates, manifestaciones y desacuerdos, aumentando las tensiones de los intereses diversos que convergen en el sector.
Para este proyecto de ley se presentaron tres ponencias: por un lado, una de la senadora Paloma Valencia del Centro Democrático y otra del senador David Luna de Cambio Radical (opositores), y, por otro lado, una liderada por la Coalición de Gobierno y respaldada por el Ministerio de Educación Nacional. Sin embargo, en este proyecto de ley se ha evidenciado que las prolongadas discusiones en la Comisión llevaron a una conciliación entre las tres propuestas. Esto convergió en un proyecto de ley que integró la visión de los diferentes sectores en un modelo educativo mixto, lo que generó reacciones negativas de diversos sectores educativos.
De este modo, las negociaciones entre el Gobierno y la oposición permitieron avances, pero la Federación Colombiana de Educadores (Fecode) rechazó las modificaciones, llamando a un paro nacional. La ministra Vergara mostró disposición para revisar ciertos cambios, pero la situación con Fecode y la falta de apoyo en el Senado hicieron inviable la reforma. El ministro del Interior, Luis Fernando Velasco, admitió errores en las negociaciones y la dificultad de realizar una reforma sin el apoyo de los profesores del sector público.
En consecuencia, la reforma educativa del gobierno de Gustavo Petro fue archivada antes de su último debate, marcando el final del segundo año legislativo. Este desenlace fue resultado de la presión ejercida por el sindicato de maestros que llevaba una semana en paro, y de la falta de coordinación entre el gobierno y su bancada. Además, la estrategia de la oposición para controlar la agenda en los días finales del periodo legislativo jugó un papel crucial. La iniciativa no se agendó en la sesión del 20 de junio y, al ser una ley estatutaria, quedó sin tiempo. Un nuevo intento en el próximo periodo será complicado debido a la deuda política con Fecode y la pérdida de confianza de las bancadas aliadas que apostaron por la conciliación.
d) Reforma laboral
La reforma laboral fue radicada el 16 de marzo de 2023 como una ley ordinaria que requiere cuatro debates en dos legislaturas. Esta reforma se hundió en primer debate de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes porque no se logró completar el quórum decisorio, definido como el número mínimo de miembros de la comisión que deben estar presentes durante todo el proceso de votación para que aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio.
La reforma laboral se volvió a presentar a inicio de la segunda legislatura, 2023-2024 y su primer debate empezó el 13 de diciembre de 2023 en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.
La composición de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes es la siguiente:
· Partidos de gobierno
o Colombia Humana: Agmeth Escaf, Alexandra Vásquez y María Fernanda Carrascal.
o Polo Democrático Alternativo: Alfredo Mondragón.
o Partiado Liberal: Héctor Chaparro, Germán Rozo, Hugo Archila y María Eugenia Lopera.
o Partido Alianza Verde: Juan Camilo Londoño y Martha Alfonso.
o Partido Comunes: Germán Gómez.
o CITREP: Juan Vargas y Karen López.
· Partidos independientes
o Partido Conservador: Gerardo Yepes y José Quevedo.
o Partido de la U: Víctor Salcedo y Camilo Ávila.
· Partidos de oposición
o Partido Centro Democrático: Felipe Corzo y Andrés Forero.
o Partido Cambio Radical: Jairo Cristo y Betsy Judith Pérez Arango.
Durante el primer debate, el informe de ponencia de la reforma laboral obtuvo 14 votos a favor y 5 votos en contra en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.
Posteriormente, durante la votación de título y pregunta la reforma laboral obtuvo 14 votos a favor, 4 votos en contra y 3 ausencias.
Lo más notable del primer debate corresponde a la eliminación de los 23 artículos relacionados principalmente con los derechos sindicales y con las normas sobre la dirección seccional de sindicatos. Este grupo de artículos fueron removidos por la oposición compuesta por 12 representantes del Centro Democrático, el Partido de la U, el Partido Conservador, el Partido Liberal y Cambio Radical. Puntualmente, Andrés Forero, representante del Centro Democrático, defendió la eliminación de los artículos alegando que estos daban cabida a la desregulación de las huelgas y al fortalecimiento arbitrario de los sindicatos bajo sustentos meramente políticos. Además, Forero afirmó estar en contra de la reforma laboral en sí misma, debido a que considera que no propicia una mayor generación de empleo ni un incremento de la formalidad, mientras que genera mayor confrontación entre trabajadores y empleadores.
Lo anterior ha generado enormes cuestionamientos en cabeza de centrales obreras como la CUT, la CGT y la CTC que aseguran que los artículos eliminados durante el primer debate hacen parte de la modernización de las relaciones laborales y que se acogen a los estándares internacionales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Tras su rechazo en la legislatura anterior y la radicación de un nuevo texto por parte del gobierno, el proyecto superó su primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes. Continuarán las discusiones a partir del próximo 20 de julio.
e) Reforma pensional
El presidente Gustavo Petro obtuvo su primera victoria legislativa de 2024 con la aprobación de su reforma pensional por el Congreso de la República el viernes 14 de junio. A lo largo del trámite legislativo, el proyecto original experimentó más de 50 modificaciones, materializando las preocupaciones de diversos grupos de interés y partidos políticos. No obstante, la Cámara de Representantes aceptó el texto del proyecto de ley tal como lo envió el Senado, sin espacio para debates ni modificaciones.
De este modo, la reforma propuesta por el gobierno se fundamenta en cuatro pilares: pilar solidario, pilar semi contributivo, pilar contributivo y pilar de ahorro voluntario. Por un lado, el pilar solidario busca aumentar la cobertura del sistema por medio de una renta básica a hombres mayores de 65 años y mujeres mayores de 60 años, que no tengan pensión. Aún no se ha definido el monto de esta renta, pero será determinada por la línea de pobreza extrema del DANE, ajustada por el IPC del 2024. Por otro lado, el pilar semi contributivo, que busca aumentar la cobertura y sería administrado por Colpensiones, es para aquellas personas que pese a haber cotizado en el sistema y ser mayores de 65 años no pueden acceder a una pensión porque no cumplen los requisitos bajo el sistema actual. El pilar contributivo, que ha sido el más debatido, está compuesto por trabajadores dependientes e independientes: aquí el régimen de prima media y el de ahorro individual se complementan, pues todas las personas cotizarían en el régimen de prima media (Colpensiones) hasta un tope máximo de 2,3 SMMLV de su ingreso. Quienes devenguen un salario por encima de ese monto, aportarán el restante al sistema de ahorro individual al fondo privado que escojan. Respecto al pilar de ahorro voluntario allí estarán quienes realizan, como bien lo dicen, su ahorro voluntario por medio de instrumentos financieros diferentes a los fondos privados que les permita complementar el monto para su pensión.
Es importante mencionar que los recursos de la cuenta de solidaridad y subsistencia planean ser financiados por medio de aportes adicionales de las cotizaciones de ingresos mayores a 4, 10 y 16 SMMLV con un porcentaje distinto respectivamente. Además, la reforma planea incluir un bono pensional para mujeres en el cual se reconocerían 50 semanas por hijo o hija como compensación a las labores del hogar no remuneradas que han penalizado históricamente a las mujeres. Este bono tendría una compensación máxima de 150 semanas, la cual equivaldría a tres hijos.
Sin embargo, el proyecto de reforma pensional ha generado críticas, especialmente en relación con su impacto fiscal. El Ministerio de Hacienda estima que la reforma tendrá un costo equivalente al 5,3% del PIB de Colombia para 2070, lo que implica un gasto aproximado de $78,5 billones. Hacia 2100, el costo ascendería a $500 billones, representando el 33,46% del PIB.
La senadora Norma Hurtado, del Partido de la U, advirtió sobre la insostenibilidad de la reforma, pronosticando un colapso financiero en 2067 debido al agotamiento del ahorro pensional. Asimismo, el exministro de Hacienda José Manuel Restrepo criticó que estos datos no estén incluidos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo ni en el Marco de Gasto a Largo Plazo, sugiriendo que los jóvenes serán los más afectados por el incremento en los aportes de pensión o la necesidad de futuras reformas tributarias y pensionales.
A pesar de las críticas, la plenaria de la Cámara de Representantes acogió, con 86 votos a favor, el texto de la reforma pensional previamente aprobado por el Senado, generando controversia al ignorar las modificaciones realizadas por la Comisión Séptima de la Cámara. Debido a lo anterior, la oposición denunció “censura” debido a que se aprobó la proposición que retoma el texto del Senado.
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Por ejemplo, la senadora Paola Holguín, del partido Centro Democrático criticó duramente este procedimiento: “Frente al nuevo atropello en el Congreso con la reforma pensional, donde decidieron sin mayor debate acoger el texto del Senado, lo que procede es solicitar a la Corte que tumbe esta reforma”. También mencionó que para: “una reforma que además tiene temas muy complejos de fondo, como equiparar un subsidio por la pensión, expropiar el ahorro de los trabajadores y poner en riesgo la sostenibilidad del sistema, nuestra obligación es proceder con todas las herramientas jurídicas ante la Corte para evitar que esta mala reforma que le hace daño al país entre en vigencia”.
Asimismo, la representante Katherine Miranda, del partido Alianza Verde, afirmó que la reforma pensional será calificada como inexequible por parte de la Corte Constitucional, sustentando su argumento en tres razones principales. Primero, aunque es posible acoger el texto del Senado, la proposición debió estar acompañada del texto aprobado, lo que no ocurrió, impidiendo a los representantes tener un conocimiento completo, suficiente, veraz y preciso al momento de votar. Segundo, el Gobierno y los ponentes no explicaron las modificaciones realizadas en la ponencia radicada en la Plenaria de la Cámara respecto al texto del Senado. Finalmente, debido a la premura del cierre del año legislativo, no se puede eludir el proceso deliberativo ni eximir al proyecto del requisito de publicidad, deliberación y aprobación en ambas cámaras del Congreso.
Por otro lado, la senadora Lorena Ríos, del partido Colombia Justa Libres, señaló que el pilar solidario de la reforma pensional también estará sujeto a una revisión exhaustiva por parte de la Corte Constitucional. Según Ríos, la Corte Constitucional ha establecido en su artículo 48 que en Colombia no puede haber una pensión inferior a un salario mínimo. Inicialmente, la reforma prometía una “pensión” de 500.000 pesos para los abuelos que no habían cotizado y se encontraban bajo la línea de pobreza extrema. Sin embargo, tras revisar la viabilidad fiscal, se determinó que solo se podrían ofrecer 223.000 pesos, lo mínimo para no estar en pobreza extrema, a 2,5 millones de adultos mayores vulnerables. Ríos criticó esta medida, argumentando que se está confundiendo una pensión con un subsidio, lo cual genera uso incorrecto del término dentro del texto. Con estas críticas, la aprobación de la reforma enfrenta un panorama incierto, ya que la Corte Constitucional deberá evaluar su validez y podría determinar su futuro.
¿Qué podemos esperar del Congreso durante la tercera legislatura?
Gustavo Petro se enfrenta a la tarea de reconstruir una coalición de gobierno que asegure los votos necesarios en las comisiones constitucionales claves —primera, sexta y séptima— y en las plenarias de cada cámara. El gobierno debe ser más estratégico en sus relaciones y comunicaciones, reconstruyendo una coalición mínima, en su próximo discurso ante el Congreso, Petro deberá abordar tanto temas urgentes como necesarios para su administración: reformas al sistema de protección social y a la reforma laboral.
Además de la reforma laboral que sobrevive, en esta nueva legislatura se introducirá nuevamente la reforma a la educación tal como lo estableció la ministra de educación, Aurora Vergara. Sin embargo, el capital político del gobierno continúa mermado, lo cual arriesga nuevamente el trámite de ésta y las demás reformas del congreso.
En esta nueva legislatura el gobierno no la tiene fácil. El legado del gobierno Petro se juega este año en su capacidad de generar consensos alrededor de sus proyectos, lo que necesitaría recomponer mayorías en el Congreso. Nuestro sistema político y la separación de poderes le exige al gobierno acudir al Congreso para avanzar en sus reformas y esperar la revisión de la rama judicial, que podría declarar inconstitucionales algunas. El presidente debe decidir si se la juega de nuevo por la gobernabilidad y negocia con los partidos o si continúa con su reciente postura confrontacional y se aparta más y más de la conversación con ellos.
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