¿Qué hacer con la Procuraduría General de la Nación?
El presidente electo se propone convertir la Procuraduría en una Fiscalía contra la corrupción. ¿Tiene sentido esta idea?
Jorge Iván Cuervo* / Razón Pública
Vuelve y juega
El presidente electo Gustavo Petro ha revivido la idea de eliminar la Procuraduría General de la Nación en el marco de la reforma institucional que propone su gobierno.
Este anuncio, sin mayor desarrollo, exige un análisis cuidadoso porque podría ser fruto del entusiasmo reformista propio de un nuevo gobierno, más aún si es un gobierno de cambios como es el del Pacto Histórico.
Según lo que dijo Petro, la Procuraduría sería trasladada a la Fiscalía General de la Nación y pasaría a ser una especie de fiscalía anticorrupción, lo que, en la práctica, implicaría eliminarla. ¿Qué pensar de esta propuesta? Antes de entrar en los detalles, conviene hacer dos observaciones generales.
>Lea más sobre el Congreso, el Gobierno Petro y otras noticias del mundo político
Dos argumentos erróneos
El argumento para eliminar una entidad no puede reducirse a que sus resultados hayan estado por debajo de las expectativas, porque entonces habría que suprimir la Contraloría General de la República, la Fiscalía General, el Congreso de la República – la institución peor calificada por la opinión pública- y otras entidades como algunas superintendencias, las asambleas departamentales, las Corporaciones Autónomas Regionales, y una cantidad de agencias estatales opacas o poco conocidas -como la Agencia Nacional del Espectro-.
Un rediseño institucional de tales proporciones tendría que ser producto de una Asamblea Constituyente, porque un cambio como el de suprimir los organismos de control, supone una alteración del sistema de frenos y contrapesos, e implicaría sustituir la Constitución. Vendrá el momento de debatir una reforma estructural del Estado – en lo nacional y en lo territorial-, pero no es esto lo que ha propuesto el presidente electo.
El segundo argumento infundado es decir que la Procuraduría debe eliminarse porque una figura de similar naturaleza no existe en otros países, y Colombia debería ponerse a tono, al menos, con el promedio de los países de la OCDE.
>LEA: Alistan primera transformación a la Procuraduría
La Procuraduría General de la Nación tiene una larga tradición en Colombia, como quiera que aparece por primera vez en la Constitución de 1830 (Artículo 100), y después en la de 1886, haciendo parte del Ministerio Público bajo la tutela del gobierno. El presidente de la República postulaba una terna ante la Cámara de Representantes para elegir Procurador, con la función principal de “Cuidar de que todos los funcionarios públicos al servicio de la Nación desempeñen cumplidamente sus deberes”.
La Procuraduría cumplió entonces una función de contrapeso institucional, y como ha señalado Rodrigo Uprimny, con ese prestigio llegó a los debates en la Constituyente de 1991, donde no se planteó su desaparición sino su reforma.
Las preguntas a resolver serían entonces si tenemos o no otras instituciones que cumplan o puedan cumplir las funciones asignadas a la Procuraduría General de la Nación, es decir, si esta entidad resulta ser redundante; y en caso afirmativo, cuáles ajustes serían necesarios en esas otras entidades para cumplir cabalmente las funciones heredadas.
Los entes de control en Colombia y en el mundo
El debate sobre la Procuraduría debe darse en el marco de los entes de control, organismos autónomos e independientes que velan por el cumplimiento de la ley y la probidad en el ejercicio de las funciones públicas de los servidores estatales.
Además de la Procuraduría que —junto con la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales— constituyen el Ministerio Público, está la Contraloría General de la República, la Auditoría General (que hace control fiscal a la Contraloría), las contralorías departamentales y distritales, la Veeduría Distrital, para el caso de Bogotá y la Contaduría General de la Nación.
Un estudio reciente de la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes revisa la literatura internacional sobre organismos de control y concluye que el de Colombia es un “entramado de control sobredimensionado, cuyo efectividad y desempeño suponen importantes dificultades de medición y seguimiento”.
La creación de estos organismos en distintos países obedece a razones organizacionales (vigilancia preventiva de la gestión pública para evitar corrupción); razones económicas (control del gasto público en momentos de ajuste fiscal); y razones políticas (rendición de cuentas ante la ciudadanía, o control por parte del Congreso sobre el poder discrecional de las burocracias). Esta última dimensión, señala el documento de los Andes permite que los entes de control se conviertan “en una herramienta de presión a funcionarios y uso estratégico hacia objetivos e intereses particulares de actores políticos () que al final genera el efecto contrario para el cual, en teoría, son creados”.
Eliminar la Procuraduría
El estudio que comento también discute el costo de los entes de control y la poca eficacia en el cumplimiento de sus funciones. La gráfica siguiente (tomada del estudio referido) muestra el presupuesto de los organismos de investigación como la Fiscalía y de los entes de control, y su aumento en los últimos tres años.
Como ha explicado Uprimny en dos columnas recientes, la Procuraduría General de la Nación debería eliminarse porque resulta más problemática y costosa que los problemas que pretende resolver. En este sentido al menos, la propuesta del presidente Petro iría en la dirección correcta.
Para cambiar el sistema colombiano
Tanto el Procurador General como el Contralor General tienen un origen político, pues son elegidos por el Senado y el Congreso en pleno, respectivamente. De pensar en un nuevo diseño institucional para todo el entramado de entes de control, habría que empezar por un nuevo sistema de elección de las cabezas de las entidades para reducir al máximo su origen político.
Una opción consistiría en que al Procurador/a lo nombre la Corte Suprema de Justicia y al Contralor el Consejo de Estado, ambos en concurso abierto con requisitos de idoneidad, probidad y experiencia exigentes. Al Defensor del Pueblo lo puede elegir la Cámara de Representantes, pero de candidatos propuestos por organizaciones sociales y defensoras de derechos humanos.
Pero antes de tomar una decisión, habría que esperar la sentencia de la Corte Constitucional sobre la reforma promovida por la procuradora Margarita Cabello para cumplir un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la imposibilidad de que autoridades administrativas sancionen a servidores públicos elegidos por voto popular.
Esta reforma otorgaría funciones jurisdiccionales a funcionarios administrativos (con un aumento significativo de la planta de personal y el costo de esta), pero no cumple el mandato de la Convención Americana de Derechos Humanos en el sentido de que solo un juez penal puede sancionar e inhabilitar a funcionarios de elección popular entidad.
El riesgo de sustituir la Constitución que implicaría eliminar un organismo que fue creado por la Asamblea Constituyente está presente. Por esta razón, y por razones prácticas, sería más aconsejable una reforma estructural de la Procuraduría – ojalá en el marco de un debate amplio sobre el rediseño del sistema de controles del Estado, y presentar un solo proyecto de reforma.
Una reforma inicial implicaría varias acciones:
- La Procuraduría se debe convertir en una instancia de investigación y acusación ante la jurisdicción ordinaria penal de servidores públicos elegidos popularmente (gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles) por conductas que impliquen corrupción o graves fallas en el servicio público.
- Limitar al máximo la participación de los procuradores judiciales en los procesos contencioso-administrativos. En los procesos penales no se justifica la presencia de agentes del Ministerio Público. Comparto la idea de Uprimny de trasladar los procuradores judiciales a la rama judicial y de atribuir a la Procuraduría la acción penal frente a servidores públicos por delitos relacionados con sus funciones.
- Trasladar todas las funciones de prevención y promoción en materia de derechos humanos a la Defensoría del Pueblo.
- Fortalecer las Oficinas de Control Interno Disciplinario de las entidades estatales, con más recursos y un sistema de elección que no dependa del nivel directivo.
- Reglamentar la competencia prevalente de la Procuraduría en relación con altos cargos directivos de las entidades estatales sobre conductas graves que lesionen la moralidad administrativa y el desempeño de las funciones públicas.
- Suprimir las contralorías departamentales, distritales y municipales y fortalecer la competencia disciplinaria de las Personerías, pero cambiando la elección de los personeros para que no tengan origen político.
- Suprimir la Auditoría General de la Nación y la Veeduría Distrital.
- Reorientar la función preventiva de la Procuraduría hacia un sistema de seguimiento y evaluación de la gestión pública, con indicadores objetivos de desempeño y con acompañamiento de veedurías ciudadanas en el marco de los procesos de Rendición de cuentas.
Eliminar la Procuraduría General de la Nación debe plantearse en el contexto general de la reforma al sistema de controles del Estado colombiano, para hacerlo más efectivo y menos politizado, menos costoso, menos burocrático y más garante de una adecuada gestión pública al servicio de la ciudadanía.
* Profesor e investigador de la universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.
Vuelve y juega
El presidente electo Gustavo Petro ha revivido la idea de eliminar la Procuraduría General de la Nación en el marco de la reforma institucional que propone su gobierno.
Este anuncio, sin mayor desarrollo, exige un análisis cuidadoso porque podría ser fruto del entusiasmo reformista propio de un nuevo gobierno, más aún si es un gobierno de cambios como es el del Pacto Histórico.
Según lo que dijo Petro, la Procuraduría sería trasladada a la Fiscalía General de la Nación y pasaría a ser una especie de fiscalía anticorrupción, lo que, en la práctica, implicaría eliminarla. ¿Qué pensar de esta propuesta? Antes de entrar en los detalles, conviene hacer dos observaciones generales.
>Lea más sobre el Congreso, el Gobierno Petro y otras noticias del mundo político
Dos argumentos erróneos
El argumento para eliminar una entidad no puede reducirse a que sus resultados hayan estado por debajo de las expectativas, porque entonces habría que suprimir la Contraloría General de la República, la Fiscalía General, el Congreso de la República – la institución peor calificada por la opinión pública- y otras entidades como algunas superintendencias, las asambleas departamentales, las Corporaciones Autónomas Regionales, y una cantidad de agencias estatales opacas o poco conocidas -como la Agencia Nacional del Espectro-.
Un rediseño institucional de tales proporciones tendría que ser producto de una Asamblea Constituyente, porque un cambio como el de suprimir los organismos de control, supone una alteración del sistema de frenos y contrapesos, e implicaría sustituir la Constitución. Vendrá el momento de debatir una reforma estructural del Estado – en lo nacional y en lo territorial-, pero no es esto lo que ha propuesto el presidente electo.
El segundo argumento infundado es decir que la Procuraduría debe eliminarse porque una figura de similar naturaleza no existe en otros países, y Colombia debería ponerse a tono, al menos, con el promedio de los países de la OCDE.
>LEA: Alistan primera transformación a la Procuraduría
La Procuraduría General de la Nación tiene una larga tradición en Colombia, como quiera que aparece por primera vez en la Constitución de 1830 (Artículo 100), y después en la de 1886, haciendo parte del Ministerio Público bajo la tutela del gobierno. El presidente de la República postulaba una terna ante la Cámara de Representantes para elegir Procurador, con la función principal de “Cuidar de que todos los funcionarios públicos al servicio de la Nación desempeñen cumplidamente sus deberes”.
La Procuraduría cumplió entonces una función de contrapeso institucional, y como ha señalado Rodrigo Uprimny, con ese prestigio llegó a los debates en la Constituyente de 1991, donde no se planteó su desaparición sino su reforma.
Las preguntas a resolver serían entonces si tenemos o no otras instituciones que cumplan o puedan cumplir las funciones asignadas a la Procuraduría General de la Nación, es decir, si esta entidad resulta ser redundante; y en caso afirmativo, cuáles ajustes serían necesarios en esas otras entidades para cumplir cabalmente las funciones heredadas.
Los entes de control en Colombia y en el mundo
El debate sobre la Procuraduría debe darse en el marco de los entes de control, organismos autónomos e independientes que velan por el cumplimiento de la ley y la probidad en el ejercicio de las funciones públicas de los servidores estatales.
Además de la Procuraduría que —junto con la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales— constituyen el Ministerio Público, está la Contraloría General de la República, la Auditoría General (que hace control fiscal a la Contraloría), las contralorías departamentales y distritales, la Veeduría Distrital, para el caso de Bogotá y la Contaduría General de la Nación.
Un estudio reciente de la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes revisa la literatura internacional sobre organismos de control y concluye que el de Colombia es un “entramado de control sobredimensionado, cuyo efectividad y desempeño suponen importantes dificultades de medición y seguimiento”.
La creación de estos organismos en distintos países obedece a razones organizacionales (vigilancia preventiva de la gestión pública para evitar corrupción); razones económicas (control del gasto público en momentos de ajuste fiscal); y razones políticas (rendición de cuentas ante la ciudadanía, o control por parte del Congreso sobre el poder discrecional de las burocracias). Esta última dimensión, señala el documento de los Andes permite que los entes de control se conviertan “en una herramienta de presión a funcionarios y uso estratégico hacia objetivos e intereses particulares de actores políticos () que al final genera el efecto contrario para el cual, en teoría, son creados”.
Eliminar la Procuraduría
El estudio que comento también discute el costo de los entes de control y la poca eficacia en el cumplimiento de sus funciones. La gráfica siguiente (tomada del estudio referido) muestra el presupuesto de los organismos de investigación como la Fiscalía y de los entes de control, y su aumento en los últimos tres años.
Como ha explicado Uprimny en dos columnas recientes, la Procuraduría General de la Nación debería eliminarse porque resulta más problemática y costosa que los problemas que pretende resolver. En este sentido al menos, la propuesta del presidente Petro iría en la dirección correcta.
Para cambiar el sistema colombiano
Tanto el Procurador General como el Contralor General tienen un origen político, pues son elegidos por el Senado y el Congreso en pleno, respectivamente. De pensar en un nuevo diseño institucional para todo el entramado de entes de control, habría que empezar por un nuevo sistema de elección de las cabezas de las entidades para reducir al máximo su origen político.
Una opción consistiría en que al Procurador/a lo nombre la Corte Suprema de Justicia y al Contralor el Consejo de Estado, ambos en concurso abierto con requisitos de idoneidad, probidad y experiencia exigentes. Al Defensor del Pueblo lo puede elegir la Cámara de Representantes, pero de candidatos propuestos por organizaciones sociales y defensoras de derechos humanos.
Pero antes de tomar una decisión, habría que esperar la sentencia de la Corte Constitucional sobre la reforma promovida por la procuradora Margarita Cabello para cumplir un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la imposibilidad de que autoridades administrativas sancionen a servidores públicos elegidos por voto popular.
Esta reforma otorgaría funciones jurisdiccionales a funcionarios administrativos (con un aumento significativo de la planta de personal y el costo de esta), pero no cumple el mandato de la Convención Americana de Derechos Humanos en el sentido de que solo un juez penal puede sancionar e inhabilitar a funcionarios de elección popular entidad.
El riesgo de sustituir la Constitución que implicaría eliminar un organismo que fue creado por la Asamblea Constituyente está presente. Por esta razón, y por razones prácticas, sería más aconsejable una reforma estructural de la Procuraduría – ojalá en el marco de un debate amplio sobre el rediseño del sistema de controles del Estado, y presentar un solo proyecto de reforma.
Una reforma inicial implicaría varias acciones:
- La Procuraduría se debe convertir en una instancia de investigación y acusación ante la jurisdicción ordinaria penal de servidores públicos elegidos popularmente (gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles) por conductas que impliquen corrupción o graves fallas en el servicio público.
- Limitar al máximo la participación de los procuradores judiciales en los procesos contencioso-administrativos. En los procesos penales no se justifica la presencia de agentes del Ministerio Público. Comparto la idea de Uprimny de trasladar los procuradores judiciales a la rama judicial y de atribuir a la Procuraduría la acción penal frente a servidores públicos por delitos relacionados con sus funciones.
- Trasladar todas las funciones de prevención y promoción en materia de derechos humanos a la Defensoría del Pueblo.
- Fortalecer las Oficinas de Control Interno Disciplinario de las entidades estatales, con más recursos y un sistema de elección que no dependa del nivel directivo.
- Reglamentar la competencia prevalente de la Procuraduría en relación con altos cargos directivos de las entidades estatales sobre conductas graves que lesionen la moralidad administrativa y el desempeño de las funciones públicas.
- Suprimir las contralorías departamentales, distritales y municipales y fortalecer la competencia disciplinaria de las Personerías, pero cambiando la elección de los personeros para que no tengan origen político.
- Suprimir la Auditoría General de la Nación y la Veeduría Distrital.
- Reorientar la función preventiva de la Procuraduría hacia un sistema de seguimiento y evaluación de la gestión pública, con indicadores objetivos de desempeño y con acompañamiento de veedurías ciudadanas en el marco de los procesos de Rendición de cuentas.
Eliminar la Procuraduría General de la Nación debe plantearse en el contexto general de la reforma al sistema de controles del Estado colombiano, para hacerlo más efectivo y menos politizado, menos costoso, menos burocrático y más garante de una adecuada gestión pública al servicio de la ciudadanía.
* Profesor e investigador de la universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.