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Hablar de federalismo en Colombia pareciera ser un asunto de mera remembranza histórica. Es un término que trae a la memoria figuras y momentos del siglo XIX: Antonio Nariño y Camilo Torres, la Patria Boba, Manuel Murillo Toro, el Olimpo Radical y la Regeneración liderada por Rafael Núñez; pero no es así. De nuevo en el país se comienzan a dar debates sobre esta forma de organización administrativa y política. Devolviéndose a las mismas discusiones de hace 200 años, comienzan a resonar peticiones para que se abandone el gobierno de corte centralista que impera, que le ha costado adoptar la descentralización consagrada en la Constitución de 1991, y se vuelva a considerar un modelo cuyo mayor representante es Estados Unidos de América.
La bandera del federalismo ha sido asumida por la Federación Nacional de Departamentos y específicamente por dos gobernadores: Héctor Olimpo Espinosa, de Sucre, y Carlos Caicedo, del Magdalena. Ambos mandatarios regionales han movido el debate público en las últimas semanas para posicionar el tema en la agenda nacional. Tanto así que han sacado comunicados oficiales desde Fededepartamentos con este fin y el mismo Caicedo convocó, en la previa al encuentro del Grupo de Puebla, llevado a cabo el 10 y 11 de noviembre en Santa Marta, a un foro internacional para hablar sobre el federalismo y su viabilidad para ser adoptado en Colombia.
La agremiación de gobernadores ha venido insistiendo en los últimos días en la necesidad de dar el debate para retornar a un modelo de ordenamiento que fue dejado por Colombia hace poco más de 130 años. “Estamos proponiendo un camino hacia la federalización que nos permita formular un documento que se convierta en un proyecto de acto legislativo y así profundizar las autonomías de los territorios”, fue uno de los mensajes de Héctor Olimpo Espinosa a finales de octubre, para dar muestra de su compromiso con esta tesis. En diálogo con este diario, el gobernador de Sucre explicó con detalles de qué se trata la propuesta que han venido trabajando con Carlos Caicedo.
Puede ver: Gobernador de Magdalena pide consulta para retornar al federalismo
Según confirmó, en este momento no hay una propuesta detallada sobre cómo sería el enfoque de federalismo que debería asumir el país. Sin embargo, recalcó que la mayor intención de este debate es “ahondar en la promesa de descentralización hecha por la Constitución del 91, que definitivamente no se ha cumplido”. El mandatario señaló que la serie de foros que han venido llevando a cabo, incluido el de comienzos de noviembre en Santa Marta, tiene como fin último sacar adelante una iniciativa para ser radicada en el Congreso, por lo que se están estudiando las alternativas. Incluso, Espinosa puso sobre la mesa basarse en el sistema de provincias autonómicas que hay en España. En este sentido, indicó que no se puede descartar un “reordenamiento por regiones”, que reagrupe algunos de los departamentos, pues, a pesar de las divisiones administrativas actuales, hay zonas que históricamente se reconocen por sus identidades regionales.
Caicedo también ha expresado en varios espacios posiciones parecidas, enfatizando que desde Fededepartamentos han comenzado a dar una discusión cuyo objetivo es terminar influenciando a la academia, la población en general y, por último, al Congreso. “Creemos en el federalismo y las regiones autónomas, con capacidades administrativas propias y distantes del poder central, en este caso Bogotá”, comentó el gobernador del Magdalena tras el foro sobre federalismo liderado por su administración. Aunque ha enfatizado en esta propuesta, no es la primera vez que el mandatario se refiere al tema. En su campaña como precandidato presidencial, en 2018, abanderó la idea y, en septiembre de 2020, en plena pandemia, volvió a mencionar el asunto en redes sociales. “El federalismo es el camino para lograr mayores niveles de democracia y equidad en todas las regiones”, dijo en ese momento.
Un debate de 200 años
El debate de federalismo o centralismo es inherente a la historia de Colombia. Tal como se señala en las clases de historia, los primeros años de vida republicana se gastaron en luchas intestinas entre los partidarios de ambos modelos. Como señala Nicolás Pernett en su obra “Presidentes sin pedestal”, los oriundos de Bogotá —antes Santa Fe— y los que eran cercanos al poder colonial, como Antonio Nariño, consideraron que se debía seguir un modelo similar al que aplicó España y propugnaron por el centralismo. En cambio, aquellos que venían de ciudades como Popayán, es el caso de Camilo Torres, se afiliaron y lucharon por instaurar un orden federalista. Estas disputas y enfrentamientos fueron una de las razones que favorecieron la reconquista española.
El tema de federalismo y centralismo volvió a ser un asunto reiterativo durante el siglo XX. “Al momento de la Independencia, hace 200 años, se encontraron varios problemas a resolver, que en parte siguen siendo los problemas actuales. Uno de ellos era el tipo de régimen que iba a tener el país”, expresó en diálogo con este diario el abogado, historiador y académico Álvaro Tirado Mejía, quien señaló que parte del asunto se debe a que lo que actualmente es Colombia ha sido un país de regiones, fundamentado en su extensión y geografía “arrugada”: “Ese aislamiento geográfico creó regiones muy poderosas”. En ese debate se llegó a posicionar el federalismo hacia la mitad del siglo XIX, en lo que se consideró el Olimpo Liberal o Radical. Bajo la mirada de Tirado Mejía, fue en esa época cuando hubo mayor crecimiento económico.
Según él, un mito que se consolidó fue que la principal diferencia entre conservadores y liberales era su posición sobre el centralismo y el federalismo, debido a que hubo una buena parte del conservadurismo, sobre todo el antioqueño, que se la jugó por el federalismo. Pero lo cierto es que tras el regreso de los conservadores al poder y la victoria en la Guerra de los Mil Días, hubo un proceso conocido como la Regeneración, liderado por Rafael Núñez, que terminó con la instauración de un orden centralista férreo mediante la Constitución de 1886. Esta carta magna congeló la discusión por casi 100 años. El centralismo imperó y aunque hubo intentos de descentralizar el poder en el siglo XX, siempre hubo una respuesta que volvió a concentrarlo en las instituciones con sede en la capital.
La Constitución de 1991 volvió a sacar del ostracismo la necesidad de mayor autonomía de las regiones y descentralizar el poder. “En el 91 se avanzó en la descentralización en el papel, pero eso no se ha avanzado en la práctica. Por eso no es casual que una vez más vuelva a aparecer el tema del federalismo”, expresó Tirado Mejía. Y ocurrió así, puesto que a pesar de que hay un mandato conciso de descentralización en la carta magna, es poco lo que se ha hecho en ese aspecto e incluso los gobiernos siguientes hicieron reformas para volver a centralizar y quitarles autonomía a las gobernaciones y alcaldías. En el marco de esta tendencia, han vuelto a surgir propuestas de federalismo.
Además de los planteamientos liderados por los gobernadores Caicedo y Espinosa, en los últimos 30 años sonaron una que otra iniciativa con objetivos similares. En marzo del 2000 llegó al Congreso un proyecto para convocar a una nueva asamblea constituyente, cuyo objetivo era convertir a Colombia en un Estado federal. La iniciativa era de la autoría de los congresistas Amilkar Acosta, Alfonso Angarita Baracaldo, Jaime Dussan y Antonio Guerra, entre otros. El proyecto no tuvo siquiera un debate y fue archivado por falta de trámite. En este tiempo ha habido propuestas de descentralización, como la del exrepresentante César Lorduy de llevar las sedes de los ministerios a las regiones.
Sin embargo, el fantasma del federalismo volvió a sonar con fuerza hace dos años, en el discurso de despedida de Lidio García de la presidencia del Senado. “Otra vez hay que poner sobre el tapete de la discusión necesaria la conversión de Colombia en un Estado federal, con la plena e indiscutible autonomía de sus regiones”, expresó el congresista liberal. Aunque las declaraciones causaron controversia y debate, estas no se tradujeron en ningún proyecto de ley. La discusión fue retomada en la reciente campaña presidencial, cuando Luis Pérez habló de “federalismo moderno” en una de sus columnas. Sin embargo, tampoco hubo mayor debate. Ahora, la propuesta impulsada por Fededepartamentos promete generar más discusión y replantear un asunto con casi 200 años de antecedentes.
¿Es viable el modelo federal en la actualidad?
El debate del federalismo debe ser abordado obligatoriamente desde la academia. Por ejemplo, el abogado e historiados Álvaro Tirado Mejía considera acertada esta propuesta debido a que uno de los momentos de mayor desarrollo en el país fue cuando se aplicó este modelo, pues implicó una mayor distribución de la riqueza en el territorio nacional. Por otro lado, expertos constitucionalistas ven el tema como problemático. “Federalizar a Colombia es una ilusión y una verdadera tontería. Yo sé que uno no puede usar esas expresiones, pero es que lo es”, expresó Javier Rincón Salcedo, profesor asociado de la Universidad Javeriana, quien señaló que lo que están haciendo los gobernadores de Sucre y Magdalena es una propuesta exagerada de descentralización total como una estrategia para alcanzar mayor autonomía.
Rincón señaló que la propuesta es problemática en sí misma porque implicaría crear autoridades soberanas en cada departamento, desde cero. “Tendríamos 32 entes legislativos, 32 ramas judiciales, 32 ejecutivos y 32 constituciones. Todo eso además de los entes nacionales”, expresó el académico, advirtiendo que ello traería demás un alto costo económico. En este sentido, señaló que “Colombia requiere más descentralización y autonomía en materia impositiva”, pero al mismo tiempo se debe recordar que la historia reciente ha demostrado que mayor autonomía de recursos en las regiones ha terminado en desperdicio, como habría ocurrido con las transferencias por regalías: “Los municipios que recibían regalías terminaron siendo más pobres de lo que eran”.
Para Floralba Padrón, profesora e investigadora de Derecho Constitucional del Externado, la resolución de los problemas de descentralización no viene con una respuesta facilista de federalismo. Para ella, el asunto incluye ver las falencias legales que no les han entregado las competencias suficientes a los alcaldes y gobernadores para actuar. Incluso, señaló que se tendrían los mismos problemas que ahora, puesto que lo que realmente se debería buscar es dar las herramientas administrativas: “Se necesita que haya una ley que defina el marco de acción de alcaldes y gobernadores. Las competencias normativas no están claras”. Incluso aseguró que la solución es desarrollar el mandato de descentralización dado por la Constitución.
En cuanto a la propuesta puntual de convertir Colombia en un Estado federal, la académica dijo que sería problemático debido a que las 32 unidades departamentales no son iguales y no tienen las mismas capacidades técnicas: “Tenemos departamentos que no tienen la misma robustez”. En su opinión, solo los departamentos en donde están las principales ciudades hay unas condiciones administrativas decentes para asumir un reto de este tipo. Y planteó tener en cuenta que la mayoría de estos están compuestos por municipios de quinta y sexta categoría, lo que haría problemático el proceso.
Por otro lado, tanto Padrón como Salcedo hablaron de la segunda propuesta de adoptar un modelo similar a las autonomías españolas. Para la académica, el asunto no consiste en copiar modelos externos sino en “hacer realidad la descentralización administrativa”. Además, expresó que el modelo español ha demostrado ser problemático porque no tuvo en cuenta que cada región tenía unas distinciones. En cuanto a Salcedo, destacó que las provincias autonómicas españolas no implican una desaparición del Estado unitario, aunque copiarlas implicaría desatender un aspecto esencial y es que esta forma “obedece a un elemento cultural muy importante que no corresponde al de nuestros departamentos”.