Los temas de desarrollo territorial y gestión pública en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) se concentran en el capítulo “Convergencia Regional”, para el cual el Gobierno tiene previsto ejecutar $138,4 billones en los cuatro años: es el segundo eje con mayor cantidad de recursos. Uno de los catalizadores es el fortalecimiento institucional para recuperar la confianza de la ciudadanía.
El PND contempla un enfoque directo en el fortalecimiento de las organizaciones públicas en diferentes niveles de Gobierno. En particular, se incluyen aspectos como: la incorporación de estudios de futuros en la planeación estratégica de las entidades; el mejoramiento de los servicios de acompañamiento, asesoría y asistencia técnica territorial; la integración de la innovación en la gestión pública, el intercambio de conocimiento y el diseño de soluciones; el desarrollo de las competencias de servidores y colaboradores para compras y contrataciones públicas; la alineación de las competencias y oferta institucional de bienes y servicios con las demandas ciudadanas; la colaboración entre territorios para generar capacidades a través de buenas prácticas; una propuesta de gobernanza para la definición de roles, responsabilidades y mecanismos de coordinación y articulación; y el aprovechamiento de la información para la planeación territorial, entre otros.
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Este programa buscaría integrar en un sistema único las diferentes fuentes de información de la inversión pública y de financiación de los planes, programas y proyectos, con el objetivo de avanzar hacia un Estado abierto y más transparente, simplificando el reporte a nivel territorial e incluyendo la posibilidad de pago por resultados. Finalmente, también se habla de fortalecer a nivel territorial las comisiones regionales de competitividad e innovación (CRCI) y de los consejos departamentales de ciencia, tecnología e innovación (Codecti), así como los sistemas departamentales de ciencia y tecnología
Aunque son objetivos bastante loables, en muchos casos no se específica la forma como se alcanzarán. Por ejemplo, en las bases se manifiesta que se tendrá en cuenta las observaciones de la Misión de Descentralización para la modificación del Sistema General de Participaciones (SGP) y que se optimizarán las fuentes de ingreso, con el fin de avanzar hacia un modelo de descentralización diferencial, pero no es claro cómo se hará o qué cambios se realizarán en el SGP.
Adicionalmente, es también rescatable que las bases del PND promueven un modelo de gobernanza descentralizado para las instituciones del orden nacional y territorial, con el fin de alcanzar transformaciones que permitan una gestión de recursos más eficaz y transparentes, así como capacidades de los gerentes públicos para tomar decisiones. No obstante, el modelo de gobernanza descentralizado es una promesa reiterada en diversos planes históricos, pero la propuesta de la actual administración no se traduce en indicadores concretos. Un asunto que genera confusión es que se habla de muchos modelos de desarrollo como “supranacionales”, de “gobernanza”, etc., pero no se sabe cuál es cuál y si aplican en distintos casos.
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También habla de “actualizar, simplificar y armonizar” instrumentos de planeación, pero carece de fundamentos de implementación. Es decir, no dice cómo hacerlo ni qué garantiza su viabilidad. La armonización de instrumentos de planeación implica cambios a nivel nacional en relación con los tiempos, sus mecanismos de aprobación y ejecución. Sin embargo, también requiere un gran fortalecimiento de la capacidad institucional a nivel local, en particular de las oficinas de planeación. En la actualidad, la estrategia de cara a esa capacidad a no es clara.
El artículo 28 del Plan habla sobre la obligación del Departamento Nacional de Planeación de construir una clasificación municipal basada en capacidad. Sin embargo, esta no remplaza la Ley 617 del 2000 y la categorización actual. No queda claro cómo se utilizaría la nueva metodología y cómo se integraría con la actual, y sobre todo si esto lograría resolver las restricciones presupuestales para que las entidades territoriales generen nueva capacidad. De igual forma, se habla de delegación de competencias y focalización con base en desempeño de entidades territoriales. La estrategia de fortalecimiento no va más allá de lo que históricamente ha hecho el Ministerio del Interior y otras entidades. Los esquemas asociativos territoriales tampoco dicen mucho.
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Adicionalmente, para mejorar la respuesta de las entidades territoriales a las demandas de ciudadanos, se buscará mejorar la capacidad de los funcionarios territoriales a partir de buenas prácticas de gestión y se mejorará la coordinación entre diferentes niveles de gobierno, pero no es claro cómo se realizará la transferencia de estos conocimientos entre entidades territoriales y cómo se fortalecerá la coordinación entre los diferentes niveles de Gobierno.
Frente a lo anterior, el artículo 29 del Plan habla sobre el fortalecimiento de los esquemas de asociatividad territorial y la posibilidad de asignarle nuevos recursos asociados a la captura del valor de suelo. Esto es interesante, pero no plantea una estrategia para resolver los conflictos de competencias entre entidades territoriales y diferentes esquemas de asociatividad. Ahora, también ata esos recursos a la información y el cobro sobre el valor del suelo, lo cual ha sido históricamente un reto.
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Un tema que ha resultado central históricamente en la gestión pública es la innovación. Sin embargo, en el Plan su alcance se diluye a una mención en la que se dice que se creará el “Comité Nacional de Innovación Pública”, pero no se detalla su alcance ni conformación. Así mismo, también se contempla fortalecer a nivel territorial las CRCI y los Codecti, y se consolidarán los sistemas departamentales de ciencia, tecnología e innovación. Esto es supremamente relevante para generar inversión local enfocada en la competitividad, ciencia e innovación. Sin embargo, nuevamente, no se especifica cómo será la integración entre estas instancias.
*Profesores de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes. Especial para El Espectador