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En aproximadamente una semana, el 4 de julio, se cumplen 30 años de la promulgación de la Constitución de 1991 y el fin del cuerpo colegiado que la escribió. Fue en esa tarde, en el Salón Elíptico, que los tres presidentes (Álvaro Gómez Hurtado, Horacio Serpa y Antonio Navarro Wolff) proclamaron en coro la nueva Carta Magna de los colombianos. No obstante, la Asamblea no quedó allí, su historia al menos se prolongó hasta el 1° de diciembre de 1991, cuando el nuevo Congreso se instaló y de esta manera se le entregó al poder Legislativo la nueva Constitución para que la desarrollara. Desde la clausura de la Asamblea hasta el primer día de diciembre se vivieron varios hechos importantes que estuvieron directamente relacionados con el proceso constituyente.
Después de la proclamación, delegatarios y varios miembros del poder político -incluyendo varios congresistas que habían sido revocados- fueron invitados a un coctel en la Casa de Nariño para celebrar la gesta constitucional. Sin embargo, en medio del calor del festejo, llegó el rumor de que no había nueva Constitución, que seguía vigente la de 1886 y que los delegatarios solo habían firmado y promulgado hojas en blanco. Lo cierto es que la labor de codificación no había terminado, pero se había hecho la promulgación en esa fecha debido a que se había fijado hasta el 4 de julio de 1991 como la fecha de funcionamiento de la Asamblea. Por querer evitar demandas a la nueva Constitución, el Estado se expuso a que el esfuerzo de cinco meses fuera echado al traste.
Varios constituyentes salieron en sus trajes de gala hacia el Hotel Tequendama para seguir al detalle la codificación. La mañana del 5 de julio el panorama fue aún peor, como lo narra el entonces ministro de Gobierno, Humberto de la Calle, en uno de sus libros sobre la Constituyente. “Constitución no hay”, fueron las palabras del secretario de la Asamblea, Jacobo Pérez Escobar, en medio del hotel cuyas habitaciones habían servido como oficinas de los delegatarios por cinco meses. Pérez Escobar insistió en que la firma había sido un saludo a la bandera y que debía hacerse de nuevo la proclamación. Para no pasar por la pena nacional e internacional, la fórmula que se encontró fue que este revisara todo el texto codificado y que diera aval de que fue el mismo aprobado por la Asamblea.
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Este periódico registró el 6 de julio que estaba “en suspenso la Constitución” y dio cuenta de la postura del secretario, que hasta ventiló que no había sido invitado a firmar el 4 de julio y que por ende no podía certificar que lo hecho por los constituyentes estaba en firme o no. Ese mismo día, después de una extensa jornada oyendo las sesiones de la Asamblea y comparando con lo codificado, Pérez Escobar dio fe de que “después de haber revisado el texto definitivo (…) corresponde esencialmente al articulado aprobado en segundo debate por la mencionada corporación (Asamblea Nacional Constituyente)”. Aunque vale decir que a los días siguientes se tuvo que hacer varias fe de erratas debido a que se añadieron artículos que no se habían incluido.
De Constituyente al Congresito
Este hecho no pasó de ser un susto y sirvió como transición al órgano que reglamentaría varias de las disposiciones de la Constituyente: la Comisión Legislativa Especial, más conocida como el “Congresito”. Esta tuvo su origen en la revocatoria al Congreso, planteada desde el comienzo de la Asamblea y que solo se materializó en las últimas semanas de funcionamiento del cuerpo colegiado. Con la disolución de la Cámara y el Senado, el país quedaba en un vacío institucional entre el fin de la Constituyente y la elección e instalación de los nuevos miembros del Legislativo. Por eso se buscó una forma para suplir dicho vacío y que entrara a reglamentar los temas urgentes que quedaban en la nueva Carta Política.
Las opciones que barajó la Constituyente fueron varias. Una de ellas planteaba que la Asamblea se autodenominara poder Legislativo y extendiera su mandato para reglamentar lo que dejaron en la Carta Magna. Sin embargo, esta propuesta hubiera sido más que problemática debido a que la determinación de revocar al Congreso fue calificada por algunos sectores políticos como un “golpe de Estado” y prolongar su mandato para ejercer la labor legislativa solo habría dado mayores argumentos para que se reforzaran las acusaciones. La otra posibilidad era que fuera el Ejecutivo el que reglamentara las nuevas figuras, pero que estuviera controlado por una pequeña célula de 18 miembros que salieran de la Asamblea.
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En un principio la idea fue rechazada. Se puso el grito en el cielo debido a que uno de los fines máximos de la Constitución era limitar la concentración de poder que históricamente había tenido la figura del presidente de la República en las distintas constituciones, sobre todo la de 1886. Luego, este planteamiento se fue desarrollando a mayor profundidad, hasta que fue la fórmula que aceptó la Asamblea Constituyente bajo el nombre de Comisión Legislativa Especial. El planteamiento acogido creó una célula de 36 miembros, justo la mitad de los constituyentes, que mantuviera la relación de fuerzas que se tuvo en la Asamblea. Esto implicó que este órgano estuviera compuesto por 12 liberales, 10 miembros de la Alianza Democrática M-19, cinco del movimiento de Salvación Nacional, cuatro conservadores, dos del movimiento indígena, uno de la UP, uno de la Unión Cristiana y uno del Epl.
Las funciones, la composición y los temas a discutir de esta célula quedaron consignados en los artículos transitorios de la Constitución. En estos se fijó que solo la mitad de los miembros del “Congresito” deberían ser constituyentes, el resto deberían ser propuestos por los partidos y movimientos. En el caso de la ADM-19, esta se la jugó por no nombrar ningún delegatario como representante en la naciente comisión para darles oportunidad a nuevas figuras de su movimiento. Otros mezclaron sus listas con constituyentes. No obstante, la premisa fue que continuaran con el trabajo desarrollado desde febrero hasta julio, por lo que buena parte de los designados habían sido asistentes o hacían parte de los equipos de trabajo de los asambleístas.
En estos artículos transitorios también se fijó que esta Comisión Especial tendría dos períodos de sesiones: “Se reunirá entre el 15 de julio y el 4 de octubre de 1991 y entre el 18 de noviembre de 1991 y el día de la instalación del nuevo Congreso”. Asimismo, se estableció que esta Comisión no tendría carta blanca para reglamentar los temas que quisiera, sino que únicamente se centraría en expedir las normas para la creación de la Fiscalía, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura, la reglamentación del derecho de tutela, establecer las normas del procedimiento penal, expedir el presupuesto general para 1992, expedir normas transitorias para la descongestión de los despachos judiciales y establecer cuáles normas del Estado de sitio serían incluidas en el ordenamiento permanente.
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No obstante, estos no tenían poder legislativo directamente, sino que únicamente podían “improbar” los proyectos de decreto que presentara el gobierno de César Gaviria. Esto quiere decir, en palabras de Armando Novoa, uno de los presidentes de la Comisión Especial, que “la iniciativa legislativa era toda del gobierno, las normas que presentaba el gobierno se convertían en ley salvo que la comisión legislativa dijera no”. Por otro lado, frente a los otros temas de la nueva Constitución, en los que no tenían mandato, se les otorgó la posibilidad de preparar los proyectos de ley que consideraran necesarios para presentarlos al nuevo Congreso. No obstante, muchos de estos no fueron tenidos en cuenta por la diferencia de enfoques que tuvo el entrante legislativo.
El “Congresito” no fue bien recibido por varios que lo consideraron un “infame intento de claudicación del poder que nos había otorgado el pueblo soberano (…), se pretendió que nos convirtiéramos en los idiotas útiles al servicio del jefe de Estado, para que fuera el único en legislar, en desarrollo de la Carta Magna y en reemplazo del Congreso”, fueron las palabras con las que el constituyente Hernando Londoño calificó la naciente Comisión. Otros, específicamente el constituyente Gustavo Vásquez Carrizosa, lo calificó de un “congreso eunuco”, pero el desarrollo del “Congresito” demostraría que no sería así del todo. No obstante, como no se podía pronosticar el devenir de este cuerpo legislativo indirecto, fueron estos temores los que se cernieron sobre la Comisión Especial en su posesión, el 15 de julio de 1991.
En un primer momento el plan pasaba por sesionar en el Capitolio Nacional, pero el recién revocado presidente del Congreso, Aurelio Iragorri Hormaza, se negó bajo la excusa de tener problemas “de orden administrativo y logístico”. Por eso las reuniones de la Comisión Legislativa se llevaron a cabo en el antiguo Hotel Hilton de Bogotá, en lo que hoy es el edificio San Martín. Desde el primer día se quiso tomar la Asamblea Constituyente como modelo, por eso se fijó que también se tendría un triunvirato en la presidencia. Este estuvo compuesto por Carlos Lemos Simmonds (liberal), Luis Guillermo Nieto (Salvación Nacional) y Armando Novoa (Alianza Democrática M-19). Asimismo, se intentó en todo momento mantener el espíritu de cordialidad y de llegar a acuerdos que tuvo la Constituyente.
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Esto se reflejó en el momento en el que se trataron las reglamentaciones de la Fiscalía, la Corte Constituyente, el Consejo Superior de la Judicatura y la tutela. “Al margen de las diferencias políticas, no había la polarización de hoy. No primaba ningún interés de enemistades ideológicas. Nos sentábamos los distintos partidos a construir las propuestas. Éramos partes de una nueva Constitución que surgía y nos tocaba el deber de adelantar una serie de cosas urgentes de la Constituyente”, explicó a este diario Carlos Alonso Lucio, que fue miembro de esta Comisión por la ADM-19. Esta cordialidad habría servido para que el texto del gobierno fuera debatido en conjunto y se acordaran los cambios para aprobar las reglamentaciones.
“El gobierno proponía y nosotros también”, contó la constituyente y miembro del ‘Congresito’, Aída Avella, que insistió en que no se hizo lo que el Ejecutivo quería, sino que se construyó en conjunto. Esta camaradería habría servido, a ojos de Avella, para que “lo que reglamentó el ‘Congresito’ fuera más completo que lo que después vino a desarrollar el Congreso”. En este punto profundizó Novoa, que resaltó que gracias a ellos es que la tutela tiene la naturaleza actual, ya que “si no se hubiese aprobado tendríamos otro cantar con el nuevo Congreso, que era enemigo de esta”. También este destacó la reglamentación que tuvo la Corte Constitucional y el del Consejo Superior de la Judicatura.
No obstante, en esta célula también hubo momento de amplias tensiones, sobre todo cuando llegó el momento de estudiar los decretos de Estado de sitio. Para sectores como la ADM-19, según contó Lucio, la Constituyente acabó con el Estado de sitio, por lo que debía erradicarse a totalidad la legislación producto de esta figura. Sin embargo, como recordó Novoa, existía el temor de que al acabar con estos decretos se permitiera la excarcelación masiva de los que habían sido aprendidos y condenados bajo estas legislaciones temporales. Al final se impuso la postura gubernamental y se mantuvieron varios de los decretos de Estado de sitio, como lo fueron el Estatuto Antiterrorista (que permitía interceptaciones, detenciones, requisas y allanamientos sin orden judicial) y el Estatuto para la Protección de la Justicia (justicia sin rostro).
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Eso sí, la postura del gobierno Gaviria solo ganó por un voto, y luego estos decretos fueron revocados por el Congreso. También hubo un gran debate con la ratificación o no de los protocolos de la Convención de Ginebra. En diálogo con El Espectador, el miembro del “Congresito” Álvaro Villarraga recordó que el Ejecutivo pasó a la célula una propuesta para que se negara el Protocolo II, que ordenaba la aplicación del Derecho Internacional Humanitario (DIH) en el conflicto interno. El Ejecutivo argumentó que, como las guerrillas no cumplían con el DIH, no podía aprobarse este punto. Aunque fue discutido este, la postura gubernamental salió avante. Aunque al igual que en el anterior caso, el Congreso revocaría la decisión.
A pesar del fuerte debate en algunos temas, el “Congresito” cumplió con la tarea en el tiempo estipulado. A consideración de Juan Manuel Charry, miembro de esta Comisión, gran parte de este logro se dio porque tenían una mejor organización que la Constituyente. Aunque a renglón seguido reconoció que esto se dio en parte porque ya tenían una hoja de ruta establecida por la nueva Constitución, mientras que los delegatarios tuvieron que construir desde cero. Con un parte de éxito, el “Congresito” terminó sus funciones el 30 de noviembre de 1991, en una ceremonia de cierre mucho más simple, en comparación, a la proclamación de la nueva Constitución. Aunque se supone que este órgano temporal serviría como enlace para transmitir las ideas de los constituyentes al nuevo Congreso, no fue así. La clase política volvió al Legislativo con un afán de contrarreforma.